인도의 빈곤과 식량 안보 정책
저자: M. H. Suryanarayana
최근 몇 년 간 인도는 명확성과 방향성을 결여한 식량 안보 정책을 추진해왔습니다. 정확한 증거에 기초한 평가가 이루어지지 않고 일련의 정책적 임시방편만 존재했습니다. 1991년, 인도에서는 재정 적자를 줄이기 위한 경제 개혁 시대가 열렸습니다. 이와 더불어 비용 면에서 효율적인 공공식량배분시스템(PDS: Public food Distribution System)을 제공받는 대상에 대한 법안이 발의되었습니다. 이 법안은 빈곤층을 공공식량배분시스템(PDS)에서 배제하는 실수를 줄이는 것보다는 복지 지원을 받는 비 빈곤층 인구의 수를 줄이는 데 초점을 맞췄습니다.
공공식량배분시스템(PDS)을 제공하는 대상은 가정의 경제 능력에 근거하여 정해집니다. 빈곤 경계선 아래에 있는 가정의 경우, 복지 프로그램의 혜택을 받을 자격이 주어집니다. 복지 혜택을 부여 받는 자들의 적격성을 심사하고, 복지 대상을 결정하고, 갱신하기 위해 지방의 가정을 대상으로 5년 마다 빈곤 한계 인구조사가 시행되고 있습니다.
이러한 노력에도 불구하고, 인도의 새로운 세대는 마찬가지로 절망적이었습니다. 굶주림으로 인한 농부들의 자살과 죽음에 관한 언론 보도가 이어졌고, 인도 시골 지역에서는 유혈 충돌 사태가 벌어지기도 했습니다. 사실상 인도 전체 인구(거의 90%)의 식량 안보를 위협하는 시리얼 소비와 칼로리 섭취가 계속해서 감소하고, 아동 인구의 절반이 표준 체중 이하라는 실증적 증거들을 다루는 정책 문헌과 학술 논문들이 잇따라 발행되었습니다.
궁핍한 인도의 우울한 시나리오를 극복하기 위해 다양한 방면에서 복지 프로그램의 개혁이 이루어졌습니다. 특히 마하트마 간디(Mahatma Gandhi)는 농촌고용보장법과 직접현금전송 등 권리를 바탕으로 한 접근으로 관습적인 복지 개혁의 시초를 제공했습니다. 식량 위험의 예상치는 전 세계적 공공식량배분시스템(PDS)와 국가식량안보법의 바탕을 형성했습니다.
국가식량안보법은 “식량 및 인간의 수명주기 접근법 관점을 통한 영양 안보를 위하여, 질 좋은 음식을 적절한 양과 적합한 가격에 제공하는 것을 보장합니다. 또한 인간의 존엄성을 보장하고, 인간 존중을 위해 필요한 부수적인 것들”을 목표로 합니다. 이 법안은 복지적 접근에서 권리에 기반한 접근으로의 근본적 전환을 드러냈습니다. 사실상 100만 명(지방 인구의 75%와 도시 인구의 50%)의 수요를 맞추기 위해 공공식량배분시스템(PDS) 수혜자 대상을 상당히 확대시킬 것으로 보입니다.
수혜자들은 주어진 양의 곡식들을 보조금을 통해 지급할 법적 자격을 부여 받습니다. 뿐만 아니라, 그 법안은 “여성, 아동 그리고 극빈층, 노숙자, 재난을 당한 사람들, 위급 상황의 사람들, 그리고 굶주리고 있는 자들과 같은 특별한 계층에게 무료로 식사를 제공하거나 합리적인 가격을 부여하는 법적 권리에 대해” 상의할 것입니다. 공공식량배분시스템(PDS)의 대상자 중 우선순위 가정 순으로 한 달에 1인당 5kg의 곡식이 제공될 예정이며, AAY(정부가 발급하는 극빈층을 위한 카드)이하 가정에게는 한 달에 35kg이 제공됩니다. 보조 받은 가격은 kg당 쌀은 3루피(INR), 밀은 2루피(INR), 그리고 곡물은 1루피(INR)입니다.
제안된 법안을 시행하기 위해, 정부는 적어도 6,200만 톤의 곡식이 필요합니다. 이 정책을 시행하기 위해서는 2013년-2014년의 연간 예산에서, 정책 시행에 필요한 보조금으로 9만 루피(INR)(166억 달러)가 소요될 것으로 예상됩니다. 이 수치는 국가식량안보법 시행을 위한 1만 루피(INR)(18억 4000만 달러)를 포함한 것입니다.
하지만, 이 법안은 식량 안보에 대한 명쾌한 개념을 근거로 하고 있지 않습니다. 인도의 식량 위험 규모에 대한 자료를 수집하기 위한 어떠한 틀이나 한도를 명시하지 않았습니다. 근거로서 적혀 있는 식량 위험의 예상치는 기존의 구식 칼로리 표준에 근거하고 있으며, 심지어는 과장되어 있습니다.(Suryanarayana, 2011). 만일 이러한 표준들이 유효하고 법적 효력이 있었다면, 에너지 섭취의 감소 경향은 건강 재앙으로 이어져야 했을 것입니다. 하지만 이러한 사태는 벌어지지 않았습니다. 게다가, 지방과 도시 가정의 약 99%가 1년 동안 하루에 두 끼의 식사를 한다고 보고했습니다.
인도의 소득 증가, 위생 상태 개선과 삶의 수준, 기술, 교통, 그리고 사회 기반 시설 향상 등의 흐름으로 보면, 필요한 칼로리 양은 시리얼과 표준 칼로리를 하향 수정하라고 요구할 만큼 확실히 감소했습니다. 국가샘플조사기관(NSS: National Sample Survey)에서 그에 대한 예로 두 가지 변화된 양상을 보여주었습니다. 첫째, 소득이 상위 40~60%인 그룹의 1인당 시리얼 소비와 칼로리 섭취 감소와, 둘째, 인도 지방과 도시의 낮은 기준에 속하는 인구들의 미미한 증가였습니다. 만일 영양 부족과 빈혈에 관한 현상이 여전히 존재한다면, 이는 영양실조 때문일 가능성이 있습니다.
법안은 에너지 안보에 대해서는 확실하게 보장할 것입니다. 하지만 이렇게 단조로운 에너지 중심의 식단은 적절한 미량의 영양소를 보장하지 않습니다. 따라서 식사 메뉴의 다양성이 영양실조를 해결할 수 있고, 이것이 바로 인도에서 필요한 것입니다.
거의 절반이 넘는 아이들이 표준 체중 이하인데, 그 원인은 출산 후 1,000일 동안 아이들의 건강을 위한 영양공급이 부족하기 때문입니다. 공공정책의 대부분은 아이들의 출산 후 첫 2년 동안 건강에 집중되어 있습니다. 게다가 영양부족, 위생, 성별 같은 다른 원인들도 ‘아시아의 수수께끼’를 푸는데 도움이 될 것입니다.
안전한 식량 계획은 입수가능성, 접근가능성, 안정적인 공급과 접근, 표준화된 절차로 생산된 건강한 음식을 고려해야 합니다. 정책 이슈는 다른 차원에서 접근해야 합니다. 이상적이고 효과적인 식량 안보 프로그램은 다른 차원의 식량안보의 단절을 다루기 위한 통합적인 접근이 요구됩니다.
