외채과다빈곤국(HIPC)의 부채탕감과 빈곤경감을 위한 전략
HIPC Debt Relief and Poverty Reduction Strategies: Uganda’s Experience
외채과다빈곤국(HIPC)의 부채탕감과 빈곤경감을 위한 전략: 우간다(Uganda)의 사례
저자: Florence N. Kuteesa and Rosetti Nabbumba
지금부터 우간다(Uganda)의 국가부채관리 및 부채탕감 사례와 관련된 몇 가지 주요 이슈를 분석해 보고, 외채과다빈곤국 외채경감제도의 장점에 대해서 알아보며, 외채과다빈곤국의 부채지속능력과 빈곤경감 사이에 어떤 관계가 있는지 살펴보겠습니다. 그 동안 국제사회의 외채과다빈곤국 외채경감제도는 빈곤경감에 있어서 중요한 역할을 해왔지만, 부채지속능력 문제해결에서 기대한 만큼의 결과를 얻지 못했습니다.
외채과다빈곤국 외채경감제도(HIPC Initiative) 전후의 부채탕감 상황
1970년 우간다(Uganda)의 외채는 명목상 1억 7200만 달러($)였지만, 외채과다빈곤국 외채경감제도 (HIPC Initiative) 시행 첫 해인 1998년 부채탕감을 받으면서 그 액수가 3억 6000만 달러($)로 상승하여 부담이 증가했습니다. 몇 십 년 사이에 외채가 증가한 이유는 정부의 계속적인 부채상환 불이행, 악화되는 무역조건, 확대된 재정 정책, 경기회복과 물가안정을 위한 무리한 차용으로 체납금이 쌓였기 때문입니다.
부채탕감은 우간다의 전례에서 새로운 일이 아닙니다. 우간다는 1980년대 중반 이래 국제사회로부터 상환기한을 연장 받아 많은 혜택을 누려왔습니다. 하지만 1992년 국제개발협회(IDA: International Development Association)의 재정지원을 받아 체결되었던 부채환매(commercial debt buyback)를 제외하고, 1990년대 후반까지 쌍무적 파리클럽(Paris Club)의 채권 국가들만이 부채면제(debt relief)를 허용하였습니다. 안타깝게도, 1994년까지 전체 부채의 70%가 다국적 채권자들 소유였기 때문에 파리클럽의 부채면제는 우간다의 암담한 상황을 해결해주지 못했습니다. 결국 많은 쌍무적 기부국(bilateral donors)은 자금을 기부하는 다국적 부채지원금시스템을 마련하여 우간다가 다국적 채권자에게 빚을 갚을 수 있도록 도왔습니다. 이 시도는 다국적 대출 기관을 부채경감에 대한 직접적 협상에 최초로 참여시켰고 외채경감대책의 선구자 역할을 했습니다.
전반적으로 외채과다빈곤국 외채경감제도는 우간다의 사례에서 긍정적으로 작용했습니다. 우간다는 1998년 4월 처음 시도된 외채과다빈곤국 외채경감제도와 2000년 4월 외채과다빈곤국 개선계획에서 부채탕감 자격을 얻은 최초의 외채과다빈곤국이었습니다. 우간다는 두 차례의 외채과다빈곤국 외채경감제도를 통해 부채를 탕감 받았고, 20년에 걸쳐 순현재가치(NPV: Net Present Value)로 1억 달러($)에 달하는 부채를 상환할 수 있게 되었습니다. 그 결과, 우간다는 지난 4년 동안 해마다 평균 600만 달러($)에 이르는 상당한 자금을 절약했고, 이는 20년 동안 받을 수 있는 총 예산 지원의 25%에 육박합니다. 현재 이 수치는 한 해당 대략 900만 달러($)로 증가했고 중기에는 더욱 상승할 것으로 보입니다.
빈곤경감
외채과다빈곤국 외채경감제도 이전에 우간다(Uganda)는 빈곤근절을 위한 국가적 차원의 대책으로 빈곤 근절 활동계획(PEAP: the Poverty Eradication Action Plan)을 시행했는데, 이 계획은 중장기 기간에 걸쳐 바람직한 정책 수립과 공공부문의 지출을 유도했습니다. 우간다 정부는 빈곤 근절을 위한 예산이 삭감되지 않도록 정부예산의 필수항목으로써 빈곤 근절을 위한 재정지원(PAF: the Poverty Action Fund)을 마련했습니다. 빈곤 근절 활동계획은 사실상 HIPC 절약금과 “배정된”기부자 기금, 정부 수익금이 지원해주는 예산으로 운영됩니다. 그림 1은 HIPC 절약금액과 빈곤 근절을 위한 재정지원 지출금액간의 상관관계를, 그림 2는 빈곤 근절을 위한 재정지원 지출 분야에 대한 예산의 상승선을 보여줍니다.
▲그림 1: 외채과다빈곤국(HIPC) 대책의 절약금액과 빈곤문제해결에 대한 지출 금액
(100만 달러 단위와 총 지출금액의 비율)
▲그림 2: 빈곤경감 분야에 대한 지출 (우간다(Uganda)화폐 10억 단위)
의도적으로 빈곤 근절 활동계획을 통해 실행했던 외채과다빈곤국 부채탕감은 예산을 절약할 수 있었고, 우간다는 초등교육, 1차 보건의료, 전원도로, 안전한 식수 공급과 위생, 농업과 같은 가장 중요한 사안에 지원을 확대 할 수 있었습니다.
지난 4년간 연간 교육 지출액은 9% 증가했고, 의료서비스 지출은 20%의 연간 증가율을 보였습니다. 이 외에도 수도, 외곽도로, 성문제, 에이즈바이러스/에이즈(HIV/AIDS), 사법, 치안, 환경과 관련된 지출이 상당히 증가했습니다. 1990년대에는 빈곤경감을 위한 예산의 증대로 사회복지전달이 크게 개선되었고, 빈곤은 눈에 띄게 줄었습니다. 밀레니엄개발목표(MDGs: the Millennium Development Goals)와 빈곤 근절 활동계획의 목표는 상당부문 일치하기 때문에, 이러한 성과는 밀레니엄개발목표 수행을 통해 달성될 수도 있습니다.
• 교육: 1997년 시행된 우간다의 초등보통교육 정책으로, 260만 명이었던 총 입학생 수가 2002년 720만 명으로 증가했습니다. 기본적 수준의 남녀불평등문제도 해결되었습니다. 그러나 학생 수 유지, 교육의 질, 초등교육 이후 교육에 대해 향상된 접근문제는 여전히 개선되어야 합니다.
• 물과 공중위생: 물에 대한 접근성은 1997년 40%에서 2001년 52%로 국가적으로 개선됐습니다. 그러나 공중위생은 아직 문제가 많은 부분입니다.
• 보건: 우간다 국민의 건강상태 개선은 해결해야 할 주요문제입니다. 아직까지도 유아와 아동, 모성의 사망률을 줄이고 예방접종률을 늘리는 데 진전이 거의 없습니다.
• 빈곤: 1992년 56%였던 빈곤율은 2000년 35%로 극적인 감소세를 보였지만, 2002년 38%로 다시 상승했습니다. 위의 내용에서 볼 수 있듯이, 빈곤대처기금(PAF: the Poverty Action Fund)은 사회복지사업의 전달과 그 영향력을 향상시켰습니다. 그러나 농업과 같이 대다수의 빈곤층이 생계를 위해 매달려야 하는 생산적인 분야에 대한 투자금은 훨씬 적었습니다. 그 결과 사회경제적 집단과 지역 간의 불평등이 계속되고 있습니다.
중기 지출체제(Medium-Term Expenditure Framework)와 새로 구축된 장기 지출체제(Long-Term Expenditure Framework)는 이런 새로운 문제점을 지적하여 빈곤에 대한 공공예산 지출을 장려하도록 방향을 재조정하고 있습니다. 정부는 1997-98년 18%에서 2001-02년 35%로 상승했던 빈곤대처기금(PAF)의 예산안을 늘리기로 약속했습니다. 또한, 정부는 현금관리체제에서 비롯되는 연내 예산안 축소로부터 빈곤대처기금의 지출을 유지하기로 약속했습니다.
앞으로의 문제
현재와 중기적으로 다룰 주된 문제들은, 외채과다빈곤국 외채경감제도에도 불구하고 발생한 우간다의 현 부채 지속 불가능성, 더딘 지불 재편성의 시행, 재정분산과 현지정부 수용력 수준 사이의 긴장상태, 예산유지와 관련된 신용상의 문제점, 우간다의 재정적자 감소 필요성입니다. 거시경제정책들은 안정성과 성장을 통해 빈곤경감에 직접적으로 기여할 수 있습니다. 그러나 단기적으로, 기증자의 원조로 인한 예산지출의 확실한 성장과 거시경제의 안정성 사이에서 타협을 해야 합니다. 왜냐하면 많은 기증자의 원조를 받는 지출은 거시 경제적 영향을 미치기 때문이고, 이는 더 강한 환율이나 더 높은 금리로 “중립화”되어 인플레이션을 통제할 수 있어야 합니다. 강한 환율은 수출생산을 손상시키는 반면, 높은 금리는 민영부문투자를 저해합니다. 이런 교환조건은 기증사업을 통합해서 기증자 대여와 보조금의 지원을 받는 비효율적인 사업비용을 감소시키고 예산배급 및 지출 효율성을 증가시켜서 어느 정도 비껴갈 수 있습니다. 낮은 재정적자는 우간다가 서서히 부채를 지속 가능한 수준으로 만들 수 있도록 해야 합니다. 반대로, 더 많은 원조가 새롭게 양여된 대부금의 형태 대신 부채경감으로서 주어진다면, 원조자금에 기초한 예산지출의 거시경제 영향이 완화될 수 있습니다.
