아프리카의 가뭄에 대비한 보험 ARC
저자:NOUAKCHOTT/JOHANNESBURG
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아프리카의 가뭄에 대비한 보험 ARC
올해 동남부와 동부 모리타니(Mauritani)에서 기승을 부린 더위와 극심했던 가뭄 때문에 몇몇 사람들이 어려움을 겪고 있습니다. 강우량이 정상적일 때는 다음 해 6, 7월을 위해 비축해 둔 곡물을 먹으면 됩니다. 그러나 올해는 사람들이 3개월이 넘도록 저장해 놓은 식량 없이 2012년 중반을 맞이하게 되었습니다. 그 지역의 많은 목축민 들은 자신들의 생계 수단인 가축들을 잃었습니다.목축업은 두 번째로 가장 큰 수출분야이기 때문에, 이러한 손실은 국가적인 손실로 이어집니다.
유엔 인간개발지수(UN Human Development index)에서 하위 30개국 중 하나이면서 빈곤국가인 모리타니는 최근에 맞닥뜨린 위기를 극복하기 위해 9,500만 달러(USD)의 지원을 요청했습니다. 그러나 세계식량계획(WFP: World Food Programme)에 따르면, 만약 모리타니가 공동 출자 가뭄 위험 보험시설에 미리 가입했었더라면, 약한 우기가 끝난 2011년 10 월부터 몇 주 내로 최대 3천만 달러(USD)까지 지원받을 수 있었을 것이라고 합니다.
세계식량계획은 모리타니에서 약한 우기가 오는 것이 특별한 현상은 아니지만 정확히 예측하기는 어렵다고 말합니다. 그런 이유에서 세계식량계획은 아프리카 연합(AU: African Union)이 아프리카 위험 수용력(ARC: Afrcia Risk Capacity) 보험과 초기 대응 시설을 마련하도록 돕고 있습니다. 이 대응책들의 목적은 거의 매년 발생하는 지속적 또는 지역적인 건조 기후에 대비하는 것이 아니라, 이번 가뭄처럼 극심한 상황이 발생하였을 때 즉각적으로 보험 배당금을 지급하기 위해서 입니다.
ARC는 보험 배당금을 효과적인 대응 방안과 연계시켜서 아프리카 정부들을 돕는 것이 목표입니다. 아프리카 정부들은 가뭄에 취약한 사람들이 받는 부정적인 영향은 최소화하고, 이 사람들이 외부적인 지원에 의존하는 것을 최소화시키려고 노력하고 있습니다. 이 프로젝트의 책임자인 Joanna Syroka는 “우리는 아직 보험을 설계하는 단계에 있습니다. 만약 모든 것이 계획대로 잘 이루어진다면 2013년 중반쯤에는 ARC를 마련할 수 있을 것이라고 예상합니다”라고 말했습니다.
ARC는 2007년에 캐리비언 지역 사회 (CARICOM: Carribbean Community)의 16개의 조직들을 위해 만들어진 비영리 공동 출자 보험제도인 캐리비언 기후 위험 보험(CCRIF: Caribbean Climate Risk Insurance Facility)에 기초하여 설계되었습니다. 이 제도는 상대적으로 낮은 보험료를 지불하고 회원들 중 허리케인이나 지진에 의해 피해를 입은 쪽으로 신속한 보험 배당금을 지급하는 방식으로 운영됩니다.
그러나 ARC는 아프리카의 기후와 식량 안보 상황을 반영하여 수정될 예정이고, 이것은 보험의 개념과 긴급 사태 대책의 개념을 통합하여 아프리카 국가들이 극심한 가뭄으로 타격을 입었을 때 ARC배당금이 가장 큰 피해를 입은 사람들에게 빠르고 효과적으로 지급되도록 만들 것입니다.
세계식량계획이 늘 고민해온 문제는 가장 큰 고민거리 중 하나는 원조 물품을 확보하기위한 지원금을 기다리고 그 이후 물자가 필요한 사람에게 재빨리 배분 하는 것이었습니다.
2010년과 2011년에 소말리아에서 일어난 기근이 위의 문제를 보여주는 사례입니다. 단체에서는 기근이 발생한 초기에 모금활동을 벌이려고 했으나 더 많은 기금을 모으기 위해서는 기근이 발생하였다는 선언과 함께 굶주린 아이들의 모습이 전시되어야 했고, 적재적소에 필요한 구호품을 재빨리 제공하기 위해서는 상당한 자금이 필요했습니다.
ARC의 위기 관리 및 수용 부서의 대표 Shadreck Mapfumo는 “신속한 조치가 취해지는 것은 물품과 실행 계획에 필요한 직접적인 비용을 절감하고 시장에서의 혼란을 줄일 수 있습니다.”라고 말했습니다. 또한 그는 최근 요하네스버그(Johannesburg)에서 개최된 아프리카 국가를 위한 워크샵에서 “신속한 조치로 절감된 비용이 상당하다는 증거가 많습니다.”라고 말했습니다. ARC는 그들이 실시한 평가와 그 결과를 적절한 시기에 공유하겠다고 발표했습니다.
어떻게 운영되는가
세계식량계획은 아프리카 리스크 뷰(ARV : Africa Risk View)라고 불리는 소프트웨어를 개발하여 지급 규칙을 정했습니다. 이 일괄 프로그램은 미국 정부의 대기 관리처(NOAA: US government’s National Atmospheric Administration)가 측정한 10일 강우량을 계산하여 가뭄 그래프를 그립니다. Syroka는 “한 계절 동안의 총 강우량을 측정하는 방법으로 강우량 부족이 생산과 생계에 미치는 잠재적 영향력을 예측하기에는 너무 엉성하다는 판단이 내려졌기 때문입니다.”라고 말했습니다.
따라서 ARV는 물 요구사항 만족 지수(WRSI: Water Requirement Satisfaction Index)를 사용합니다. 이 지수는 작물의 성장 시기 동안 물 결핍(water deficit)을 모니터링하고 물에 의존하는 주요 농작물과 목초지에 우기와 강우량, 강우의 분배가 끼치는 영향을 포착합니다. 그녀는 “이것은 비록 단순한 지수이지만, 아프리카 여러 국가들의 기상청에서 우기와 강우가 농업에 미치는 영향을 관찰하는데 사용되며, 가뭄 조기 경보 도구의 기초 자료로도 사용되고 있습니다.” 라고 덧붙였습니다.
이 가뭄 지수는 가정 조사에서 밝혀진 대로 우기에 의존하는 취약한 사람들에게 적용되고 있습니다. Syroka는 “ARV는 이 같은 정보를 이용하여 특정 기간 동안 얼마나 많은 사람들이 가뭄이나 강우 결핍의 직접적인 영향을 받았는지, 혹은 영향을 받아왔는지를 측정합니다. ARV는 영향을 받은 사람 일인당 비용이 얼마인지를 측정하는 것을 마지막 단계로 하여, 관찰된 가뭄에 대응하는데 소요되는 비용이 얼마가 될지를 산정합니다.” 라고 말했습니다.
ARC가 가뭄을 정확하게 구분하기 위하여 도구를 설계하듯이 각 국가들도 소프트웨어 도구를 상황에 적합하계 설계하여 ARC에게 배당금을 신청할 수 있고, 배당금의 규모는 한 계절이 끝나갈 쯤에 결정됩니다. 소프트웨어가 산출해낸 정보는 각 국가가 어느 정도의 보험료를 지급받을지 계산해냅니다
우유부단한 태도
아프리카 국가들은 아프리카연합(AU) 계획에 아직 동참하지 않았습니다. 몇몇 국가들은 이에 대하여 진지하게 고민하고 있습니다. 말라위(Malawi)는 거의 매년 최소 두 지역에서 만성적인 가뭄에 시달리고 있습니다. 요하네스버그 워크샵에서 말라위 대표는 “정말 중요한 것은 ‘우리가 매년 이 두 지역에서 겪는 위기를 극복하기 위한 배당금이 나오지 않는다는 것을 알면서도 그렇게 큰 보험료를 지불해야 하는가, 아니면 그 비용을 위기를 겪는 두 지역의 사회적 안전망을 갖추는데 직접 투자할 것인가’라는 문제입니다.”라고 말했습니다.
케냐는 동시다발적인 자연재해를 위한 보험 설계가 필요하다고 주장합니다. 케냐의 국립 가뭄 관리 당국의 Mary Mwale는 어떤 해에는 북쪽 지역이 만성적인 가뭄을 겪을 때 다른 지 역에서는 홍수가 나거나, 심지어 같은 지역에서 가뭄과 홍수가 동시에 일어나기도 했다고 말했습니다.
ARC의 정부 업무 및 정책 의장이자 아프리카연합(AU)의 농촌 경제와 농업 위원인 Fatima Kassam은 그들이 각 국가들과 그 나라의 사정에 적합한 일괄 프로그램을 개발 하는 것에 대해 논의하고 있음을 밝혔고, 미래의 다른 자연재해를 위해 적용 범위를 확대하기를 희망한다고 말했습니다. 또한 그녀는 18개 국가 들이 그것에 가입하는 것에 대한 관심을 보였다고 말했습니다.
Kassam은 ARC가 효력을 가지려면 보험료를 낮추기 위해 위험을 감소시키는 다양한 포트폴리오가 필요하다고 설명했습니다. 예를 들면, 비슷한 기후에 노출되어있는 사헬(Sahel)의 모든 국가들이 보험에 가입한다면 보험료는 높아지고 배당금은 낮아 질 것입니다. 만약 다른 종류의 위험을 가진 다른 나라들이 보험에 가입하여 보험료를 충당하면 적절한 배당금이 마련될 것입니다.
영국 기반 싱크탱크인 해외 개발 연구소(ODI)의 연구원인 Steve Wiggins는 “ARC는 가입 국가들이 보험 서비스에 대한 지출을 하지 않아도 되고, 제도의 운영과 기금의 사용에 있어서 유연하다는 점에서 마치 정부가 운영하는 보험제도 같다고 할 수 있다”며 “너무 많은 재량권이 허용되어 제도 자체를 훼손할 수 있다”고 말했습니다.
“제 생각엔 ARC와 같은 공식적인 제도의 이점 중 하나는 지역적 재량권의 범위를 제한하지 않고, 종종 자유재량적이고 임의적인 공소가 가능한 정치적 맥락에서 신뢰성을 높였다는 점 입니다.”
잠비아 수석 기상학자인 Joseph Kanyanga를 포함한 몇몇 공무원들은 ARC가 아프리카 연합(AU)에 속한다면 그것이 지역 정치에 어떤 영향을 줄 것인지에 대해 걱정합니다. “아프 리카 연합은 배당금의 규모, 시기, 대상에 영향을 미칠지도 모르기 때문에, 우리는 ARC가 아프리카 연합에 속하지 않고 완전히 독립적으로 운영되기를 바랍니다. 아프리카연합 고문 Kassam은 ARC가 명백한 매개변수적 담보기준에 기초하고 있다고 말했습니다.
그는“배당금을 지불하는 시기에는 재량권이 적용되지 않는다”며 이것은 기타 다른 요인들이 아닌 오직 사실에 기초하여 지급이 이루어진다고 말했습니다. ARC는 아프리카연합의 전문기구로서, 어떤 정치적 영향으로부터라도 독립적인 금융 자회사입니다. ARC와 회원국들의 법률제정 간의 관계에 대한 세부사항은 아직 확정되지 않았습니다.
대안
“미국 코넬대학교(Cornell University)에서 개발경제학을 가르치는 식량 전문가 Christopher Barrett은 “ARC는 가뭄과 관련된 재해를 해결하기 위해서 기존의 UN중재 통합지원절차(CAP: Consolidated Appeals Process) 이외의 대응 방안을 제공합니다.”라고 말했습니다.
그는 이어 “하지만 이런 성과에 대한 한계를 인식하는 것 또한 중요합니다. ARC는 특정한 시기와 공간에서의 낮은 강우량의 대비책이 될 수 있습니다. 그러나 얕은 강우량이 작물 수확, 소득 부족, 주요 생산 자산의 손실, 생계의 위기와 인도적 차원의 긴급 원조 지원의 확대와 완전한 상관관계가 있는 것은 아닙니다.”라고 말했습니다.
Barrett와 ODI의 Wiggins는 국가들은 다른 방안들은 배제하고 ARC만을 단 하나의 “은색총알”로 여겨서는 안 된다고 주장합니다. Wiggins가 제안하는 한 가지 방법은 역외계좌로 이자를 취득하여 강우량이 낮은 해에는 옥수수를 수입하는 데 사용하고 옥수수의 양륙포함가격(landed cost) 과의 차이를 지불하는 것입니다. 여기에는 보통 지역 도매가격보다 1톤 당 100달러(USD) 정도가 더 들어갑니다.
Wiggins는 “재해를 겪지 않은 기간 동안 기금을 적립해둔 국가들은 재외 투자 신탁을 설립할 것”이라고 말했습니다. 2004년에 그는 이 방안을 10년 동안 적어도 두 번 정도 작물 생산에 실패한 남아프리카의 내륙 국가에게 제안했습니다
기후변화
본(Bonn) 소재 UN대학의 환경이주, 사회적 취약성 및 적응 학과 주임 교수인 Koko Warner는 현재 10년 동안 한 번 꼴로 일어나고 있는 가뭄은 짧은 시일 내로 더 잦아질 것이라고 말했습니다. 단기적인 기후 가변성에 대한 해답을 제공하는 ARC와 같은 보험제도는 장기적인 기후변화의 영향 또한 고려해야 합니다.
“우리는 멀지 않은 미래에 거의 한해 걸러 마다 일어 날 지도 모르는 극한의 강도 높은 상황에 대응하기 위한 안전망과 위험 감소 방안을 당장 구축해야 합니다.”
