빈곤문제를 인권 보장의 관점에서 접근할 때의 장점

저자: Ravi Kanbur*

출처: http://www2.ohchr.org/english/issues/poverty/expert/docs/Ravi_Kanbur.pdf

인권과 극빈에 관한 두 흥미로운 보고서1에서 Arjun Sengupta는 극심한 빈곤을 인권 침해로 보는 논의를 발전시킨다. 그의 논설은 경제적 사회적 권리가 인권의 문제로 통합되는지의 여부와 어떻게 통합되는지에 대해, 그리고 그러한 통합이 가져올 수혜는 무엇인지에 관한 넓은 담론을 형성하는 데 공헌한다. 이 부분에서는 제목과 글에서 제기된 질문에 대해 순수하게 결과론적인 입장에서 접근해보고자 한다.

즉, 극빈을 인권의 침해로 치부하는 것이 실제적으로 빈곤의 감소, 혹은 적어도 빈곤의 감소 상황으로 인도해 줄 수 있는 조건으로 이어지는 지에 관해 물어보고자 한다. 이는 의무론적인 논의와 인권에 대한 토론에서의 직관력, 그리고 정책 제안을 평가하는 단순한 결과 외의 다른 기준과의 연관성 이세 가지의 중요성을 과소평가하거나 부정하려는 것이 아니다.

오히려, 결과론적논의의 가닥은 가난과 인권에 관한 논의들이 우리가 주의를 기울여야 할 수많은 주제들을 노출시킨다고 생각한다. 어찌됐든 결과론적 논의의 가닥은 이 작업이 탐구하고 있고 실제로 토론에서 탐구된 것이다. 빈곤 근절에 관한 담론에서 “우리는 무엇을 해야 할지 알고 있다. 부족한 것은 정치적 의지이다” 라는 주장은 자주 등장한다. 권리 기반의 접근이 공헌할 부분은 후자이다.

Sengupta는 이를 아래와 같이 강력하게 주장한다.“적절한 프로그램이 설계될 수 없고, 기술적으로 실행 가능하지 않기 때문에 운영될 수 없었다고 주장하기는 어렵다. 그런 프로그램이 채택될 수 없었던 것은 국가들이 그 프로그램을 도입하고자 하는 정치적 의지를 보이지 않았고, 관련 인권에 관한 그들의 법적 인식에 다른 ‘책임’을 그들이 받아들이지 않아 왔기 때문이다.”

나는 간과되고 있는 가장 중요한 요소가 “정치적 의지”라는 사실에는 본질적으로 동의하면서도, 빈곤 감소의 최적의 방법에 대한 개발 논의에서 얼마나 많은 담론이 여전히 살아남아 있는지를 살펴보아야 한다고 생각한다. 나의 보고서 “경제정책, 분배와 가난: 동의하지 않는 성향” 에서는, 가난한 사람들의 이익을 챙기자고 진심으로 주장하는 사람들 사이에 가끔 있는 치명적인 반론들을 이해하고 시도해 보고자 했다.

나는 여전히 해결되지 않은 채 열띤 논쟁의 주제가 되고 있는 쟁점들을 강조해보았다. 공유하는 입장이 있더라도, 갈등과 반론의 여지를 남기는 경험적 평가의 구체적이고 기술적인 측면은 있다. 어떤 경우에는 심지어 기본적인 사실들조차 논쟁거리가 된다. 개발 전략과 구체적 개입 활동의 평가에 내재한 불확실성을 지적한 후, 나는 내 주요 의견으로 전환해보고자 한다. 그것은 실제적으로 가난을 감소시킬 수 있는 방향으로의 전문적인 동의가 있는 상황에서조차도 변화를 성취하기가 어렵다는 점이다. 대개 사람들은 이를 정치적 과정을 제어하는 부자들의 정치적 이윤이 부유층에게 해가 되고 빈곤층에 득이 되는 정치적 변화를 용납하지 않기 때문이라 고 설명한다. 이 점을 주요하게 다루기에 앞서 나는 다른 점을 이야기해야겠다.

정치적 개혁과 개발 중재의 작지만 추악한 비밀은 많은 정부기관, 분명히 (거시경제 정책이나 광역 예산 시행과 같이) 높은 집합 수준에서 작용하는 정부기관에 따르면 부유층과 빈곤층 간의 갈등만이 있는 것이 아니라 빈곤층 안에서의 상호 갈등도 있다는 것이다. 예를 들어, 화폐의 평가 절하는 수출과 수입 경쟁을 하는 분야의 빈곤층에게는 이득이 되지만 교역이 없는 분야의 빈곤층에게는 해가 된다. (수출 분야에서의 빈곤 발생이 더 높으므로) 전체적인 빈곤이 감소하는 이러한 빈곤 감소는 여러 가지 빈곤의 증감의 합산된 결과물이며, 실제적으로 빈곤이 증가한 사람들에게는 싸늘한 만족을 줄 뿐이다.

여기에는 수많은 사례들이 있다.

가치 기반의 빈곤 감소 접근 방식이 이런 사례들을 어떻게 처리하는지에 대해서는 전혀 명백하지 않다. 정부기관이 시행하는 정책들이 어떤 경우에 있어서는 빈곤을 늘리고, 다른 경우에는 빈곤을 줄인다면 그것을 적용해야 하는가, 말아야 하는가? 나는 이것을 이후에 다룰 논의거리로 남겨두겠다. 그러므로 마침내 우리는 부유층들이 자신들에게 해가 된다는 이유로 빈곤 감소와 관련 있는 정부기관, 개입, 정책 운용에 반대하는 상황에서는 가난을 받아들이는 것을 인권의 부정이자 침해라고 보는 관점이 다소 이러한 반대를 완화시키는 데 도움을 줄 것이라는 결론에 도달하게 된다.

이는 가난이 인권 문제에 통합되는 것에 대한 결과론적 논의라고 할 수 있다. 이것은 어떻게 작용하게 될 것인가?

추측하건대 여기에는 두 통로가 있다. 먼저, 이러한 통합은 부유층들과 권력층들 이 빈곤을 감소시키는 개입에 반대하는 데 드는 비용을 증가시킨다. 다음으로, 이러한 통합은 부유층 및 권력층들로 하여금 빈곤 감소를 더 원하거나 빈곤 자체가 적게 존재하기를 원하게 만들어야 한다. 경제학적 측면에서는, 후자가 부유층들의 선호도 변화를 통해 실행되는 동안 전자는 부유층 및 권력층들의 기회 변화를 통해 실행된다.

이 통로에 대해 차례로 살펴보자.

정치적 조직체를 동종으로 간주하거나 적어도 그 내부의 갈등을 해결하기 위해 국제적 조약을 체결했고 그에 대해 법적 형태를 부여한다고 간주하며 논의를 시작하자. 그 정치적 조직체는 미루어보건대, 조약에서 요구하는 것들을 조약 체결없이도 할 수 있는데 왜 굳이 조약을 체결할까? 이러한 체결의 좋은 점은 이로 인해서 따라오게 될 재정적인 또는 그 외의 원조 때문일 것이다. 하지만 아마도 똑같이 중요한 점은 다른 국가들이 체결해 놓은 조약에 자국을 서명하지 않은 나라로 만들지 않는 이득이다. 우리는 이것을 동조효과라고 부른다. 그런데 이게 전부라면 모든 나라들이 다 조약을 체결할 것이다. 하지만 여기에는 다른 무언가가 더 있다.

조약 체결에는 비용이 따른다. 소속 집단의 압력 때문에 생기는 조약 미체결 비용이 있듯이, 조약을 체결한 다른 국가들이 그 조약 사항들을 시행할 경우에 이를 같이 시행하지 않는다면 그에 따른 비용이 생길 것이고, 아마도 그 비용은 집단의 압력 때문에 더 커질 가능성이 있기 때문이다. 이 또한 동조 효과의 일환이다. 국제 조약에 집중하는 한 정치적 조직체의 계산 관점에서 보면 국가들로 하여금 조약을 체결하고 시행하게 하는 빈곤 감소에는 부가가치가 존재한다.

동조 효과의 중요성은 이 부가가치를 보다 증대시킨다. 그런데 그 보다 더 강하고 공격적인 것은 조약을 체결한 국가들 사이에서 이뤄지는 감시나 “공개적 수치 주기” 등의 활동이다. 후자의 효과 강화 방안의 경우에는 몇몇 국가로 하여금 동조 효과의 영향에 따른 협정 체결을 억제할 수도 있지만, 협정을 체결하는 국가들에게서는 더 큰 순응을 이끌어낼 것이다.

Nancy Chau와 나는 ILO 조약의 도입을 위하여, 위의 개념적 논의를 실제 데이터에 반하여 시험해 보았다8. 그리고 가끔씩은 이러한 협정들이 강제력이 없거나 전반적인 매커니즘 자체가 시간과 자원의 낭비인 것으로 치부되었다. 우리는 위에서 언급한 협정을 도입하느냐 마느냐의 이성적 판단 모델을 도입하면서, 만약 강제력 없는 협정을 받아들이는 것에 순수한 비용도 이익도 없다면 그 협정 도입의 패턴은 관련 비용이나 이익을 이성적으로 설명한다고 여겨지는 요소들과 체계적 연관이 되지 않은 채 무작위로 이루어져야 한다고 주장했다. 적절한 시계열 분석과 특정 시점에 협정을 도입9할 확률을 특성화하는 노력을 하면서, (그 시점까지 는 도입하지 않는 것을 조건으로), 우리는 이 추정된 확률이 전부 다 무작위는 아님을 발견한다. 가장 중요하게는, 한 국가가 협정을 도입하는 확률은 결정적으로 동료 집단의 다양하게 정의된 많은 국가들 또한 그 협정을 도입하고 있는지에 달려 있다. 우리는 또한 보다 적은 수의 국가들에 대한 증거를 기반으로, 그러한 도입이 실제적으로는 불순응의 비용을 늘림을 주장한다. 우리는 이것을 일반적인 방법의 국제 표준/기준 설립 및 국가 협정 체결 캠페인의 효과를 뒷받침하는 증거로 해석한다.

통합된 실체로서 정치체의 모델이란 그런 것이다. 하지만, 당연하게도 우리는 이것을 다시 꺼내어 국가 안에서의 과정을 살펴보아야 할 필요가 있고, 이러한 맥락에서 가난의 인권 의제로의 통합이 어떻게 전개될 것인지 살펴보아야 한다. 우리에게 도움이 될 수 있는 밀접하게 관련된 의문점은 다음과 같다. 국가가 단순히 빈곤 감소 계획을 갖고 있는 것보다 빈곤 감소의 측면에서 법률을 통과시킬때, 국가에는 어떠한 가치가 더해지는 것일까? 이 점에 관한 구체적인 예는 2005년의 인도 전국농촌고용보장법안(NREGA)이다. 2004년의 선거는 Bharatiya Janata 당의 슬로건 “빛나는 인도”에 반대하여 “일반인”이라는 슬로건을 대항시켜 의석수의 급격한 증가를 이룬 다수당(의회당)이 소속한 연합에 힘을 실었다.

그렇지만 의회당(Congress Party)이 국회에서 차지한 의석수는 과반수를 이루기에는 턱없이 부족했다. 그들은 다른 당과 연합을 이뤄야만 했는데, 그들 대부분은 화합당보다 “왼쪽으로 기울었다.” 이 정당 연합은 Common Minimum Programme(CMP)을 연합의 기본 정책으로 만들었고, NREGA는 CMP의 중요한 강령 항목이었다.

NREGA의 구체적인 세부 항목은 나와 Arnab Basu, Nancy Chau의 두 논문에 걸쳐 논의되어 왔다. 이 논문 속 논의의 일반적인 요점은 ‘왜 법안을 통과시키는가?’이다. 인도는 고용 보장 계획을 오랫동안 가져왔다. 하지만 특히 연합 정당이 정부에 대한 그들의 지원에 대한 대가로 법률안의 통과를 요구했다. 그들은 아마도 요구를 통해 일이 실행될 신뢰도를 증가시킨다고 느꼈기 때문에 통과를 요구했을 것이다. 법을 통과시키는 것은 제안된 개입을 재판에 회부될 수 있도록 한다. 그 어느 정부도 대법원으로 회부됨을 원치 않는다. 그리고 이러한 부담은 “서약 기술”의 중요한 요소로 사용된다. 하지만, 이 경우에 법안의 통과는 CMP의 실행을 보장하는 데에 있어서 중요함과 동시에 빈곤 감소에 도움이 되는 힘의 균형을 반영하는 것이다. 그것은 빈곤을 감소시키는 장치로서 고용 조정을 지지하는 자들과 반대하는 자들 간의 힘의 이동의 원인이 아니다. 여기에서의 통찰은 비록 법이나 협정 그 자신이 힘의 이동의 원천이 아니더라도, 법을 가결시키고 협정을 도입할 가능성이 빈곤 감소 계획을 지지하는 정치체제의 힘의 균형에 변화를 가하기 위한 책임성 장치를 제공한다는 사실이다.

마지막으로, 빈곤을 인권 안건으로 통합하는 일은 부자들과 권력자들로 하여금 빈곤의 감소를 더 원하게 하거나, 혹은 빈곤의 존재를 덜 원하도록 한다는 논의를 살펴보자. 바꿔 말하면, 통합은 선호도의 변화를 유도할 것이다. 우리는 앞서 체결하지 않은 협정의 존재는 정치체제에게 동료 집단의 압력을 느끼게 한다는 논의를 할 때 이미 선호도에 관한 이야기를 간접적으로 다뤘다. 하지만 협정의 존재가 그 자체로 우선 순위를 바꾸는가?

나는 자기 이익 때문에 빈곤 감소에 반대 입장을 보여 온 부자들과 권력을 가진 자들에게서 협회가 어떻게 선(善)을 이끌어낼 것인가를 두고 논쟁이 발생할 것으로 짐작한다. 과정 그 자체는 몇몇 사람들의 입장을 바꿀 만큼 충격을 줄 빈곤의 현실들을 밝히고 있다. 내 생각에 아마도 이것은 전체 논지를 지탱하기에는 너무 약한 갈대와 같다. 오히려 나는, 앞 의 NREGA의 논의에서 실마리를 얻어, 전지구적인 인권의 맥락으로 자리를 바꾸어 논의해 나갈 것이다. 빈곤의 인권 안건으로의 통합 과정은, 만약 그것이 성공한다면, 빈곤을 감소시키는 중재안들을 수행하는 이익과 비용을 변화시킬 것이다.

이것은 단지 동료 집단의 압력 때문만이 아니라 협정의 조인이 그것을 초래했던 힘의 균형의 변화를 반영하기 때문이기도 하다. 그러나, 특정 화제에 관한 자신들의 선호도가 ‘얼마나 많은 사람들이 그러한 방식으로 생각하는가?’에 따라 결정되는 사람들이 존재하는 한, 모든 협정의 조인, 혹은 모든 법안의 통과는 그것이 아무리 약하더라도 의견의 균형이 이동하고 있다는 신호를 나타낸다. 그것은 경계에서 갈팡질팡하는 사람들을 이동하도록 이끌고, 빈곤 감소를 위한 운동을 더욱 강화시킨다.

위의 결과주의론 자들의 주장들은 나의 입장에 의하면 극심한 빈곤을 인권 문제 안건으로 통합시키는 데에 진전을 가져오는 사건을 확립한다. 논의가 이 주제(그리고 의무론적 논쟁)에 집중하는 동안, 내 생각에 어려운(또는 동등한 난이도의)주제들은 바로 Arjun Sengupta의 논문에서 어느 정도 반영된 것처럼, 이 논문이 당연하다고 여기는 것들이다. 첫째로, 우리는 정말로 어떤 종류의 정책과 중재안들이 빈곤 근절에 효과가 있는지 알고 있는가? 기술적이고 전문적인 의견에 불일 치는 더 이상 없는 것인가?

둘째로, 우리는 “극심한 빈곤”을 총체적 차원에서 이야기하여 거의 모든 중대한 규모의 개입의 경우에서처럼 다른 이들의 살림살이를 나아지게 하는 대가로 가난한 이들의 살림살이를 더욱 나쁘게 하는 어려운 상황을 비껴갈 수 있는가? 그 때에는 누구의 인권이 중요한가?