부정부패와 빈곤의 관계: 케냐 사례 연구를 중심으로

저자: The African Centre for Economic Growth

출처: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/IDEP/UNPAN005215.pdf

The Link Between Corruption and Poverty: Lessons from Kenya Case Studies

“한 가지는 확실하다. 역설적으로 들릴지도 모르지만, 부정부패가 케냐에서 국가적 급선무가 되었다는 사실이 바로 케냐 국민들이 부정부패를 극복한 최초의 성과라는 것.”

1990년대 후반 이후, 부정부패에 대한 대중의 인식을 높이기 보다는 부정부패의 본질을 이해하고 부정부패가 정치경제사회 전반에 미치는 영향을 파악하는 데 초점이 맞추어졌다. 적을 알아야 이길 수 있다는 말처럼 부정부패의 본질을 이해하려는 노력이 시작된 셈이다. 그 결과, 전 세계적 반-부정부패 운동의 초점은 조사연구로 옮겨갔고, 철저한 연구수단들이 다수 개발되어 부정부패가 발생하는 곳이라면 어디든지 연구하고 감시할 수 있게 되었다. 이와 더불어 부정부패에 대항하는 노력들도 도덕적 권고를 넘어서, 전반적인 반-부정부패전략 개발에 중점을 두게 되었고 이러한 전략들은 예방, 시행, 공립 교육 3가지의 축을 바탕으로 수립되었다.

과거에는 부정부패의 척결이 곧 행정부 간소화와 관료주의적 행정절차의 개혁을 의미한다고 주장하기도 했다. 지난 15년간 많은 아프리카 정부들이 시행해온 경제 자율화 프로그램이어느 정도 전제로 삼고 있던 바는, 경제활동에 대한 정부통제력이 약해지면 정부의 자유 재량권 행사를 줄어들고 이로 인해 부정부패와 비효율성까지도 감소될 수 있다는 것이었다. 그러나 이 책에도 나와 있듯이, 경제 자율화는 대부분의 경우 새로운 형태의 부정부패와 경제범죄를 낳았고 그 중에는 사회전반에 치명적인 경우도 발생하였다. 효율성 찬성론자들이 간과하고 있는 사실은 비효율성 및 성가신 행정절차는 우연히 형성된 것이 아니라 의도적으로 고안되었으며, 이를 척결하는 작업 역시 단순한 서류작업만으로는 불가능하다는 사실이다. 또한 오늘날 행정개혁 역시 쓸모 있기는 하지만 사태 해결에 크게 도움이 되지는 못 한다는 사실 역시 잘 알려져 있다. 부정부패를 설명할 때 흔히 쓰이는 공식읶 „C = M + D - A (부정부패: Corruption = 독점권: Monopoly + 자유 재량: Discretion-책임: Accountability)‟에는 „V(가치: Value)'가 빠져있어, 윤리라는 개념이 전혀 무관한 것처럼 여겨지고 있는 듯 하다. 여러 국가에서 명백한 고질병으로 여겨지는 부정부패에 대한 연구를 진행할 때, 어느 나라이던지 부정부패의 본질에 대해 보다 전반적인 이해를 얻기 위해서 기타 주요 요소들과 더불어 반드시 전면에 부각되는 것이 „V(가치: Value)‟라는 개념이었다. 빈곤과 부정부패는 이런 주요 관계들 중 하나로, 이 책의 2장에 나와있는 바에 따르면 부정부패는 소득의 불공정 분배와 자원의 비효유적 이용을 조장하여 빈곤을 일으키는 주요원인이 되고 있다.

부정부패의 정의

세계 곳곳에서 일어나고 있는 부정부패들을 질적으로 구분하는 것은 본질적으로 쓸모 없는 일이다. 모든 사례가 결국 한 가지 결론으로 귀결되기 때문이다. 전세계 부정부패는 사적 이익 추구를 위해 공권력이 남용된 결과이다. 부정부패 사례를 소규모(petty), 대규모 부정행위, 그리고 횡령으로 나눠볼 수는 있다. 소규모 부정부패는 상대적으로 적은 양의 돈이나 뇌물이 오고 가는 경우로, 이때 가담자 중 한쪽은 거래가 이루어지는 조직 내에서 상대적으로 낮은 위치에 있다. 예를 들어, 경찰에게 자신의 운전면허 만료사실에 대해 눈감아 달라고 1달러를 건네는 경우가 이에 포함된다. 대규모 부정부패는 기업인, 정부 고위 관료가 연루되는 경우가 대부분으로 그액수 역시 어마어마하다. 정부가 추진하는 공공사업 계약을 따내기 위해 정부관료들에게 주는 뇌물이 이에 속하는 예이다.

부정부패의 세 번째 형태인 "횡령‟에 대해 최근 일부 논평가들은 대규모 경제범죄라고 묘사한 바 있다. "횡령‟은 앞서 말한 소규모, 대규모 부정부패와는 약간 다르며, 안타깝게도 통치조직이 유달리 취약한 개발도상국에 만연해 있다. 횡령은 주로 일종의 신용사기를 수반하며, 그 액수가 엄청나기 때문에 횡령이라는 범죄가 성공적으로 이루어지면 상당히 빠른 속도로 거시경제적 피해가 몰려오게 된다. 은행이 파산하고, 물가가 상승하며, 환율은 하락하게 되는 것이다. 횡령을 유발하는 것은 대부분 정치적인 힘이며, 주요 정치인들의 묵인 하에 자행된다. 예를 들어 허위로 사업프로젝트를 맊들어 여기 돈을 대기 위해 화폐를 발행하는 경우이다. 이때 사업프로젝트에 실제로 제품을 납품하지 않는 자와 납품계약을 맺음으로써 엄청난 액수의 현세가 개인에게 흘러 들어가게 된다. 이러한 사기의 배후에 있는 기업의 주모자들은 고위관료들의 몫으로 사기금액의 10~20퍼센트 이상을 빼돌려둔다. 이런 사기행각을 통해 얻을 수 있는 이익은 최대 100퍼센트로, 현금의 대부분은 고위관료들에게 돌아간다. 이 돈을 선거자금으로 사용하고, 개인 소유의 군대에 돈을 대는 것이 현재 아프리카 많은 국가에서 벌어지고 있는 일이다.

대규모 부정부패와 횡령의 또 다른 중요한 차이점은, 대규모 부정부패의 경우 100만 달러 상당의 정부 도로 건설 계약금 중 10만 달러는 장관이 뇌물로 가져가는 사례에서 찾아볼 수 있다. 결과적으로 도로가 건설되기는 하지마, 부실공사로 인해 비용만큼의 가치는 하지 못 하게 된다. 반면 횡령은 좀더 사전계획이 이루어진 사기행각이다. 왜냐하면 돈과 자원이 쓰이게 되는 것처럼 정부사업계획을 고안해내야 하고 또 그 고안단계에서부터 이 계획이 시행되지 않을 것임을 염두에 두어야 하기 때문이다. 만약 대규모 부정부패가 고의적이지 않은 살인이라면, 횡령은 계획살읶이다. 필자가 알고 있는 한, 횡령이 가장 만연한 곳은 아프리카 개발도상국가들이며, 과도기에 있는 이부 국가에서도 횡령사례가 있다고 한다. 횡령사기를 해결하기 위한 자세를 지닌 자가 횡령에 대해 제대로 이해하기 위해서는, 횡령을 조장하는 주변상황에 대한 분석을 할 필요가 있다.

엘리트 계층의 활동으로서의 부정부패

다수의 아프리카국가들이 공통적으로 가지고 있는 특징에는 다음과 같은 것들이 있다. 의회, 사법부, 공공서비스, 경찰 등 국가 정부기관이 취약하다. 민주문화는 제한적이며, 인적자원 및 기술자원, 천연자원이 개발되지 않은 상황이다. 이들 국가의 국민들 중 상당수가 부정부패의 영향에 대해 제대로 알지 못 한다는 것도 아프리카국가의 특징으로 꼽힌다. 상황이 이렇다 보니 공공서비스, 사법부, 입법부, 경찰 등 주요 국가기관들의 본질이 변질된다. 겉으로는 잘 드러나지 않을 수 있지만, 정부권력에 대한 대안으로 평행구조를 이루는 힘이 발달하여 모든 정치경제사회 분야에 영향력을 뻗치게 된다. 새로이 등장한 이 권력구조의 유이한 목적은 집권엘리트층이 국가권력을 유지하여 경제적 부를 축적하게 하기 위함이다.

오늘날 많은 아프리카 엘리트층이 정부와의 커넥션이나 정치, 공공 서비스, 군대를 통해 국가 권력 자체에 참여함으로써 부를 축적하였다. 정부계약을 가장 많이 따내고, 국가소유 금융기관에서 수월하게 대출을 받고, 정부의 공공부지 분배를 선점하고, 정부의 세금 감면이나 투자 규제 변화를 로비할 수 있는 것이 바로 엘리트층이다. 아무런 예고도 없이 경제발전을 쇠락시키는 부정부패는 바로 엘리트 계층의 행태이다. 비공식적인 권력구조의 일부를 차지하는 엘리트들이 사회에 해로운 부정부패에 개입함으로써 이미 심각한 수준의 빈곤과 경제적 불평이 악화된다. 엘리트층이 활개를 치는 경제구조에서는 정부기관의 힘이 미약하다는 사실도 부분적인 원인으로 꼽힌다. 엘리트집단과 관계자들이 말 그대로 법 위에 군림하기 때문이다. 그 결과, 소위 말하는 커넥션, 연줄을 잘 맊듞 사람은 탈세가 가능하다. 적은 금액의 뇌물을 받는 경찰관이나 하급 공무원들은 감히 그들에게 현금을 요구할 엄두조차 내지 못한다. 제일 마지막에 부정부패로 인해 타격을 받는 것은 바로 빈곤한 사회약자들이다. 이것이 바로 부정부패와 빈곤의 관계가 여실히 드러나는 부분이다. Kenya등 맋은 개발도상국에서 부정부패에 대항하는 노력들이 전개되고 있으며 이는 주로 경제와 연관이 깊다. 그 이유는 부정부패가 빈곤과 불평등을 심화시키고 삐뚤어진 경제구조를 형성하기 때문이다. 부정부패 척결 노력은 정치적인 노력이기도 하다. 부정부패를 통해 사람들이 책임을 회피하고, 어둠의 권력 구조를 유지시킴으로써 주요 정부기관의 권위를 떨어뜨리기 때문이다. 부정부패에 대한 투쟁은 사회적이며 문화적이기도 하다. 왜냐하면 부정부패를 통한 책임회피가 맊연한 사회에서는 부정행위가 마치 영웅적읶 행동으로 미화되고 정직과 근면의 원칙이 설 자리를 잃게 되기 때문이다. 부정부패 척결은 극복할 수 없는 문제가 아니다. 어떤 문제든 문제해결의 첫 번째 단계는 문제의 존재를 확인하는 것으로, 이미 케냐에서는 부정부패라는 문제가 존재함을 인식한 바 있다. 두 번째 단계는 부정부패의 본질을 이해하고 실행 가능한 반-부정부패 전략들을 수행하는 일이다. 부정부패와 빈곤의 관계를 분석한 이 책은 부정부패의 본질에 대한 이해를 도움으로써, 부정부패에 대항하는 범지구적인 투쟁에 있어서 두 번째 국면을 여는 중요한 걸음이 될 것이다.