대규모 토지 합병의 문제점과 세계은행의 역할
저자: Oxfam
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기회비용이 너무 큽니다
Oxfam은 농업에 대한 민간 투자가 인근 지역에 잠재적 이득을 가져올 수 있다는 것을 인정합니다. 하지만 오늘날의 토지 거래는 개인과 공동체에 이 이득을 분배하지 못하고 있습니다. 여기서 한 가지 주목할 만한 점은 많은 ‘이용 가능한’ 토지가 사용되지 않고 개발되지 않고 있다는 주장은 근거 없는 믿음에 불과하다는 사실입니다. 농업용 토지 거래는 대부분 관개되고 있고 시장 접근성이 좋은 땅과 같은 양질의 토지를 대상으로 합니다. 전에 수확을 한 토지에 대해 알려진 정보와 인공위성에서 보내온 사진으로부터 토지 중 대부분이 이미 소규모 농사, 유목 등 기타 천연 자원을 이용하는 형식으로 사용되고 있는 것을 알 수 있습니다. 그러나 세계은행에 따르면 ‘이용 가능’으로 분류된 토지 중 실제 지역에 이익을 가져다 주는 소규모농사, 유목 등으로 이용되는 토지는 거의 존재하지 않습니다. 이에 따라 대규모 토지 합병(Land acquisition)은 토지를 빼앗긴 공동체들과의 갈등을 유발할 수밖에 없습니다.
토지 수탈(Land grab)이란 무엇인가?
대규모 토지 합병
국가적 맥락에서 보았을 때, 대규모 토지 합병은 200ha 이상의 토지를 합병하는 것, 또는 소유지의 중앙값의 두 배의 토지를 합병하는 것으로 정의될 수 있습니다. 200 ha라는 수치는 국제토지연합이 정한 ‘대규모’의 기준입니다. 200ha는 일반적인 소규모 농장 크기의 10배에 달할 뿐 아니라, 최근 FAO에서 시행한 세계 농업 총조사에 따르면 세 국가를 제외한 모든 개발도상국에서의 평균 소유지 면적보다도 큰 규모입니다.
무엇이 토지 합병을 토지 수탈로 만드는가?
다음 항목 중 한 가지 이상이 충족될 때, 토지 합병은 토지 수탈로 변질될 수 있습니다.
- 인권, 특히 여성의 평등권을 침해하는 경우
- 해당 공동체가 정보를 제공받았으며 이를 거절하거나 동의할 수 있는 상황 하에서 자유롭고, 동의 이전에 이행된, 그리고 제대로 설명된 동의의 원칙(FPIC:the principle of free, prior and informed consent)을 어긴 경우
- 토지 합병 계획이 사회적, 경제적, 환경적 영향과 성적 특징을 반영한 완전한 평가에 기초하지 않은 경우, 혹은 이를 무시한 경우
- 고용과 이익 분배에 대해 공정하며 법적 구속력이 있는 위원회와의 투명한 거래를 기피할 경우
- 민주적인 절차와 독립적인 감시, 유의미한 참여를 기피할 경우
토지 수탈로 인해 공동체가 받게 되는 종합적인 인권 침해, 빈곤, 생계 곤란, 작물 및 재산 피해, 부족한 보상 등의 즉각적인 피해는 문서로 잘 기록되어 있습니다. 하지만 다수에서 소수로 막대한 토지들이 옮겨지는 과정에서 이전에는 알려지지 않은 다른 영향이 존재합니다. 토지 거래에 대한 최근의 자료를 분석해보면, 몇 가지 우려되는 추세를 볼 수 있습니다.
- 토지 합병은 빈곤과 굶주림의 해결책이 아닙니다. 외국인 투자자들에 의해 이루어지는 농업용 토지 거래의 2/3는 심각한 기아 문제를 안고 있는 나라들에서 이뤄집니다. 하지만 이는 기아 문제를 해결해주지 못합니다. 현존하는 정보를 토대로 보면, 개발도상국에서 60% 이상의 외국인 투자자들이 그 땅에서 생산하는 모든 것을 수출하고 있습니다. Oxfam의 캄보디아 조사는 현지 주민들에게 대규모 토지 이양이 식량 공급의 안정성을 확보하는 데 부정적인 영향을 끼친다는 것을 보여줍니다. 이는 여성들에게 더욱 심각한 피해를 입힙니다. 더 나아가 곡물을 연료로 전환하는 것은 식량의 안정적인 공급을 방해합니다. 최근의 증거 자료들은 과거 10년간 세계적으로 토지의 2/3에서 바이오 연료를 생산할 목적으로 콩, 사탕수수, 팜오일, 자트로파 등의 곡물을 재배하고 있다는 것을 보여줍니다.
- 토지를 합당한 가격에 매매하거나 임대하고 있지 않습니다. 외국인 투자자들이 매년 ha당 7센트에서 100달러(USD)까지 임대료를 지불한다는 보고가 있습니다. 이러한 격차는 토지의 질과는 무관하며, 규제가 부족함에 따라 일어납니다.
- 토지에 대한 권리 보호가 약할수록, 투자자들은 더 토지를 가지려고 합니다. IMF는 세계 통치 지표(World Governance Indicator)에서 중위권에 있는 브라질 같은 국가보다 앙골라 같은 하위권에 있는 국가들에서 대규모 토지 합병과 같은 투자들이 33% 더 많이 이뤄지고 있다고 보고했습니다. 세계은행은 각 국가와 대규모 토지 거래의 주된 연관 관계는 미흡한 지방 토지 권리 보호시스템이라는 것을 발견했습니다.
- 대규모 토지 거래에서 여성들은 더 불리한 위치에 놓여있습니다. 여성은 남성보다 공식적인 토지 소유권을 갖고 있거나 가정에서 대소사에 대한 결정권이 있는 경우가 적습니다. 또한 여성은 정부 기관이나 투자자들과 협상하는 데 불리합니다. 이러한 상황을 종합하면 여성이 가장인 가정은 토지 거래가 갖는 위험에 더 노출되어 있습니다. 토지 거래는 공동체의 토지를 포함하기 때문에 전통적인 토지 사용권이며 살아가는 데 필수적인 공공 자원에 대한 접근이 불리한 여성들에겐 심각한 영향을 끼칠 수 있습니다. 바이오 연료와 같은 새로운 상업 기회가 있다면, 남성들은 자주 여성들을 희생시켜 토지에 대한 권리를 빼앗습니다.
2008년 식량 위기로 인해 대규모 토지 합병의 속도와 그 규모가 크게 증가했을 때, 많은 개발도상국들은 식량 부족의 해결책으로서 농업 부문에 대한 투자를 환영했습니다. 4년 후, 식량 공급의 안정성 개선에 대한 희망은 거짓으로 밝혀졌을 뿐 아니라, 오히려 반대의 결과를 초래했습니다. 소규모 식량 생산자들과 목축민들은 토지를 몰수당했으며, 지역 시장에 공급할 식량을 생산할 능력과 가족을 부양할 능력을 상실하였습니다.
토지에 대한 경쟁의 증가로 인해 어떠한 토지 거래도 지역 토지 소유자에게 혜택을 제공하고 피해를 최소화할 수 있도록 집행 가능한 토지에 대한 권리(enforceable land rights)의 중요성이 강조되었습니다. 착취로부터 안전한 토지에 대한 접근성과 소유권의 확보, 그리고 퇴출 위기로부터의 자유는 기아와 빈곤 문제를 현저하게 감소시킬 수 있습니다. 베트남과 태평양 섬들에서 시행된 Oxfam의 연구는 주민들이 생산력 있는 토지를 이용하면 경제적 충격에 더 잘 대처할 수 있게 된다는 것을 보여줍니다.
권고 사항
세계은행이 공적 부문과 사적 부문에 미치는 주요 영향을 보며 Oxfam은 세계은행이 토지 합병 거래를 지원을 당장 멈추고 현재 규제되지 않은 세계적인 토지 투자 열풍을 가라앉히는 데 핵심적인 역할을 해야 한다고 믿습니다. 은행은 내부적인 개혁을 위한 대출을 중지하고, 투자자들과 정부에 토지 수탈을 멈추라는 분명한 신호를 보내는 역할을 할 수 있어야 합니다.
세계은행이 해야 할 일들
6개월 동안 세계은행 그룹을 통한 대규모 농지 합병과 관련된 프로젝트에 대한 모든 대출을 중지해야 합니다.
대규모 농지 합병과 관련된 세계 은행 그룹의 투자를 (대중에게 발표된 검토 결과를 토대로) 검토하고, 현재 정책과 활동, 보호 방침에 대한 범위를 평가해야 합니다.
- 토지 거래에 대한 정보를 공적으로 이용 가능하도록 투명성을 확보해야 합니다.
- FPIC 원칙을 존중하고 유지해야 합니다. 토지 거래의 영향을 받는 모든 공동체에 대한 적절한 보상과 복권(rehabilitation), 재정착을 보장해야 합니다.
- 토지에 대한 권리와 토지 관리의 수준을 증진시켜야 합니다. 소규모 생산자들과 목축민, 여성, 그리고 천연 자원과 토지에 대해 소외된 사람들의 권리를 침해하지 않고 강화시켜야 합니다.
- 식량 공급에 대한 안정성을 강화하고 환경과 천연 자원을 보존해야 합니다.
이 검토의 결과를 기반으로 토지 합병과 관련된 정책과 관행 개선에 전념해야 합니다. 이를 달성하기 위해서, 6개월 간의 대출 중지 기간 동안 세계은행은 다음 지역들에서 행동을 취해야 합니다.
기준 정하기
- 세계은행은 토지의 수준 높은 관리에 대해 국제적으로 수용되는 규범인 토지 소유권 책임 관리에 대한 자발적인 지침(Voluntary Guidelines on the Responsible Governance of Land Tenure)을 공개적으로 지지해야 합니다. 또한 세계은행은 투자 국가들과 차용 국가들이 이러한 지침들을 완전하고 각자의 능력에 맞게 이행하도록 장려해야 합니다. 그리고 세계 식량 공급 안정성 위원회(Committee on World Food Security)의 책임감 있는 농업 투자와 관련된 실무단과 함께 건설적인 역할을 수행해야 합니다.
- 세계은행은 적도 원칙(Equator Principle) 을 따르는 은행과 관련 개발 금융 기관과 같은 투자자들이 투자의 투명성, 합의와 보상을 관리하는 데에서 드러나는 약점을 해결할 수 있도록 해야 합니다. 이는 현존하는 기준을 엄격하게 이행하고 새로운 기준과 개정된 기준을 적용하는 것을 의미합니다.
토지에 대한 투자
- 세계은행은 대규모 토지 합병을 포함한 투자의 규모와 범위, 본질, 그리고 그러한 투자의 지원을 받는 각종 활동과 관련된 모든 정보가 공개적으로 이용 가능하도록 해야 합니다.
- 세계은행은 직접 프로젝트 파이낸스에 국제금융공사(International Finance Committe)의 직무기준법을 적용하는 것과 마찬가지로, 금융 중개기관을 통한 투자에도 이를 적용해야 합니다. 그리고 위험 분류의 수준과 보호 방침, 그리고 공개 규정 수준도 동일하게 적용해야 합니다.
- 세계은행은 토착민들을 위한 FPIC를 보호 방침에 포함시켜야 합니다. 이는 FPIC 원칙이 법적인 권리이기 때문입니다. 그리고 FPIC 원칙이 모든 공동체에 대해 적용될 수 있도록 보장할 것을 요구해야 합니다.
- 세계은행은 토착민들(이행 지침서에 서술된 사람들)을 위한 FPIC를 위해 직무기준법의 부적절한 조항들에 신경을 써야 합니다. 그리고 이 서류들이 이해 당사자들 간의 협의를 위해 공개될 것을 보장해야 합니다.
개발도상국 정부를 위한 정책 조언
- 세계은행은 토지 관리와 모든 세계은행 그룹에서 고객인 국가들에게 제공하는 조언을 검토하고 개정해야 합니다. 그리고 토지 소유권 책임 관리에 대한 자발적인 지침을 공개적으로 지지하며 토지 안보를 약화시키는 조언들을 체계적으로 검토해야 합니다.
- 세계은행은 국가적인 차원에서 자발적인 지침의 조항들을 이행할 수 있도록 개발도상국의 능력을 제고하기 위해 원조를 제공하고 도와주어야 합니다.
- 세계은행은 세계은행 그룹의 투자 고문단(World Bank Group Investment Climate Advisory Services)에서 제공되는 모든 조언을 검토하고 필요할 경우 철회해야 합니다. 이는 토지 수탈을 야기할 수 있는 토지 시장 개방을 장려하는 조언이 있을 수 있기 때문입니다.
