기후 자금(climate finance) 보고서: 사하라 사막 이남 아프리카 지역
저자: Smita Nakhooda, Alice Caravani and Neil Bird, Overseas Development Institute and Liane Schalatek, Heinrich Böll Stiftung North America
출처: http://www.odi.org.uk/resources/docs/7474.pdf
사하라 이남 아프리카는 온실가스를 가장 적게 배출해온 지역이지만, 기후변화의 영향에는 가장 취약합니다. 아프리카가 기후변화에 적응하기 위해서는 2030년까지 최소 180억 달러(USD)가 들 것으로 예상되며, 현재의 자금으로 이 비용을 부담하기엔 턱없이 부족합니다. 최근에는 기후변화 완화(Mitigation) 프로젝트들이 주를 이루기는 하지만, 다양한 행위자들이 이 지역의 기후변화에 대한 적응(Adaptation), 완화와 레드(REDD: Reducing Emission from Deforestation and forest Degradation in developing countries) 활동도 벌이고 있습니다.
남아프리카공화국은 기후 자금의 가장 큰 수원국으로, 지원받은 금액 중 약 4억 달러(USD)는 우선적으로 기후변화 완화 프로젝트들에 쓰이고 있습니다. 반면에 사하라 이남 아프리카의 가장 가난한 국가들은 비교적 적은 기후 자금을 지원받고 있습니다. 정치적 권리를 가장 많이 박탈당하여 사회적으로 가장 취약해진 사람들은 적은 혜택밖에는 받지 못하고 있는 실정입니다. 매우 빈곤한 지역에 필요한 소규모 프로젝트에는 거래비용이 따르는데, 이것은 투자를 유치할 때 큰 장벽으로 작용합니다. 재정적으로 무리가 없고 반복이 가능한 프로그램을 설계하여 실시하는 것도 어렵습니다. 공공 부문이 지원하는 기금은 환경과 개발 부문, 그리고 성불평등 문제를 포함한 사회 각 부문들에서 공동 이익을 실현하는데 중요한 역할을 담당할 것입니다.
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개요
사하라 이남 아프리카(SSA: Sub-Saharan Africa)는 온실가스를 가장 적게 배출해온 지역입니다. 아프리카 대륙에서의 이산화탄소 배출량은 전세계 배출량의 4% 미만입니다. 하지만 이 지역은 다른 지역에 비해 기후변화에 가장 취약한 지역입니다. 특히, 기후변화가 농산물의 생산과 가격, 그리고 심각한 기상 조건에도 영향을 미친다는 것을 주목해야 합니다. 이는 아프리카 대륙 전체에 심각한 기근 현상을 초래할 수 있습니다.
세계은행(World Bank)은 이 지역이 2010년에서 2050년 사이에 기후변화에 적응하기 위해서는 연간 약 180억 달러(USD)가 필요하다고 추산합니다. 그러나 현재 수준의 재정적 지원으로는 아프리카 국가들의 실제 수요를 전혀 충당할 수 없다는 것이 일반적인 예측입니다. 이러한 상황은 사하라 이남 아프리카의 국가들이 기후변화 적응을 위해 훨씬 더 큰 규모의 재정 지원을 받아내야 한다는 사실을 보여주고 있습니다.
자금 전달
다른 지역들과 비교해보면, 사하라 이남 아프리카 국가들에게 지급되는 기후 자금은 제한적입니다. 기후 자금 업데이트(CFU: Climate Funds Update) 웹사이트에 들어가 보면 이 지역에 총 11억 6,000만 달러(USD) 의 자금이 승인되었지만, 아직까지 3억 7,900만 달러(USD) 밖에 지급되지 않았습니다. 승인된 자금과 실제 지급된 자금 사이의 큰 차이는 프로그램을 시행할 때 심각한 병목현상 이 발생한다는 것을 보여줍니다.
사하라 이남 아프리카 지역을 위한 프로그램들을 지원하기 위해서 만들어진 교토의정서의 청정개발체제(CDM: Clean Development Mechanism)의 실패는 많은 논란을 불러일으켰습니다. 2011년에는 전체 청정개발체제 프로젝트의 2%밖에 되지 않는 72개의 프로젝트가 아프리카에 등록되었습니다. 비록 48개가 등록되었던 2010년 보다는 나아진 수준이지만, 여전히 대부분의 프로젝트가 저개발 국가들 보다는 남아프리카공화국과 이집트에 치우쳐 있습니다.
자금 분배
사하라 이남 아프리카 지역에서는 남아프리카공화국(4억 8,800만 달러(USD)), 모잠비크(Mozambique, 3,000만 달러(USD)), 콩고민주공화국(Congo-Kinshasa)과 탄자니아(Tanzania, 각각 2,500만 달러(USD))가 가장 많은 지원을 받는 수원국들입니다. 지금까지는 기후변화 완화 활동에 재원이 집중되어있다 보니, 정작 다수의 더 가난한 국가들은 기후 자금 지원을 거의 받지 못했습니다. 예를 들어, 기후 자금 업데이트(CFU)가 감독하는 기후 전용 자금 중 지난 3년동안 우간다(Uganda)와 차드(Chad)에 지급된 금액은 두 국가를 합하여 50만 달러(USD)도 되지 않습니다. 하지만 2011년에는 더 많은 기후변화 적응 프로젝트들이 승인되었습니다.
적응(Adaptation)
사하라 이남 아프리카 지역이 기후변화에 취약하다는 점을 감안하면, 이 지역에는 기후변화 적응 활동을 위한 재정 지원이 절실합니다. 과거에는 이 지역에 기후변화 적응 활동 지원금이 거의 전달되지 않았습니다. 2004년에서 2011년 사이에 75개의 프로젝트에 대해 3억 2,800만 달러(USD)가 승인되었고, 지금까지 1억 3,200만 달러(USD)가 지급되었습니다. 하지만 이 지역의 적응 활동을 위해 지원된 자금은 전세계적으로 지원되는 4억 3,900만 달러(USD)의 30%로 비교적 낮은 수준에 머무르고 있습니다.
2011년에는 31개의 프로젝트들에 자금이 지급되었는데, 그 중 9개는 사하라 이남 아프리카에서 실행되었습니다. 기후변화 적응 활동에 쓰이는 자금의 대부분은 무상협력(grants)의 형태이지만, 부채에 대한 부담을 줄이고 상환 기간을 늘려 자금을 지급해주는 유상협력(concessional loans)인 경우도 있었습니다. 그러나 일각에서는 대출을 해주는 것은 가난한 나라에 부채로 인한 추가적인 부담을 안겨주는 것이고, 오염자 부담 원칙 하에서 전달되는 기후변화 적응을 위한 자금이 선진국들이 초래한 피해에 대한 보상으로 간주될 수 있다는 점에서 기후정의(Climate Justice ) 에 부정적인 영향을 끼칠 수 있다고 우려합니다.
최빈국 기금(LDCF: Least Developed Country Fund)
은 지금까지 사하라 사막 이남 아프리카에 가장 높은 액수의 기후변화 적응 자금(9,000만 달러(USD))을 승인하였으며, 프로젝트49개에 대해 6,000만 달러(USD)를 지급하였습니다. 프로젝트는 소규모이지만, 일정한 형식으로 균등하게 많은 국가들에게 분배되었습니다.
기후회복시범프로그램(PPCR: Pilot Program on Climate Resilience)
은 1억 1,400만 달러(USD)를 공약 받은 가장 규모가 큰 기금이지만 현재까지는 행정상의 비용(2,700만 달러(USD))만 지급했습니다. 이 프로그램은 아프리카의 니제르(Niger), 모잠비크, 잠비아(Zambia) 등의 몇몇 시범 국가들에서만 실시되며, 아프리카 개발은행(African Development Bank)이 해당 지역의 실행 파트너입니다. 아프리카 개발은행은 최근에 모잠비크에 8,600만 달러(USD)의 지원금을 승인하였습니다. 이 자금은 도로와 해안 도시의 회복성(resilience)을 강화하고, 수문 기상학적 서비스를 개선하며, 기후변화 회복성을 지닌 농업생산과 식량안보를 강화하는데 쓰기 위한 것입니다.
유럽국제기후변화연합(GCCA: European Global Climate Change Alliance)과 특별기후변화기금(SCCF: Special Climate Change Fund)
은 각각 5,200만 달러(USD), 2,000만 달러(USD)의 지원금을 이 지역에 승인하는 등의 활발한 활동을 벌였습니다.
적응기금(AF: Adaptation Fund)
은 2010년부터 지원을 시작했기 때문에, 아직 사하라 이남 아프리카에 지원하는 금액이 비교적 큰 편은 아닙니다. 세네갈(Senegal), 베냉(Benin), 남아프리카공화국은 적응기금의 직접적인 지원을 얻어내기 위해 처음으로 국가 시행기관을 설치했습니다.
완화(mitigation)
기후 자금 업데이트의 자료를 보면, 기후 전용 자금이 사하라 사막 이남 아프리카에서 시행되는 기후변화 완화 프로그램 60개에 총 6억4,500만 달러(USD)를 승인하였습니다. 프로그램 42개를 실행하는 데는 1억5,600만 달러(USD)가 지급되었습니다. 지구환경기금(GEF 4: Global Environment Facility)은 이 지역의 기후변화 적응을 위해 가장 오랫동안 지속적으로 자금을 지원하고 있으며 지금까지 9,200만 달러(USD)를 지원하였습니다.
2011년에는 5개의 새로운 프로젝트들을 승인했습니다. 그 해의 가장 큰 프로젝트(1,800만 달러(USD))는 아프리카 지구대 지열 기금(African Rift Geothermal Development Facility)입니다. 이 프로젝트는 유엔환경계획(UNEP: United Nations Environment Program)의 기술 지원 프로그램으로 1000MW의 지열 에너지를 개발하기 위해 아프리카의 6개 수원국들(에티오피아(Ethiopia), 에리트리아(Eritria), 지부티(Djibouti), 케냐(Kenya), 우간다, 탄자니아)에서 시행될 것입니다.
온실가스 배출을 크게 감축하는 것이 목적인 청정기술기금(CTF: Clean Technology Fund) 프로그램은 사하라 이남 아프리카의 남아프리카공화국과 나이지리아(Nigeria)에서 시행되고 있습니다. 청정기술기금의 재생에너지 확대 프로그램(SREP: Scaling Renewable Energy Program)은 저소득국가인 케냐, 말리(Mali), 에티오피아가 에너지 빈곤 문제를 해결하도록 돕고, 재생에너지와 에너지 효율 기술 이전을 통해 더욱 원활한 접근을 하도록 돕는 시범 프로그램을 시작하였습니다. 재생에너지 확대 프로그램은 아프리카 말리에 투자하는 계획을 2011년에 승인했습니다.
레드(REDD+: Reducing Emissions from Deforestation and Degradation)
아프리카 대륙의 20% 이상은 숲과 삼림지대로 이뤄져 있으며, 특히 중앙 아프리카에 위치한 콩고 분지는 세계에서 두 번째로 큰 열대우림입니다. 기후 자금 업데이트 자료에 따르면 프로젝트 32개에 총 4,700만 달러(USD)의 자금이 지출되었고, 이 자금의 대부분은 콩고분지삼림자금(CBFF: Congo Basin Forest Fund)에서 지원했습니다. 1,400만 달러(USD)가 들어가는 프로젝트 13개가 시행 중입니다. 콩고분지삼림자금은 토지 소유권(land tenure rights)을 강화시키는 활동에서 시작하여 지역사회가 참여하여 레드의 활동을 편성하는 것에 이르기까지 비교적 작은 규모의 프로젝트를 지원합니다.
기후투자펀드(CIF: Climate Investment Funds) 의 산림투자프로그램(FIP: Forest Investment Program)은 아프리카에서 레드에 가장 많은 자금을 공약하였습니다. 2011년에 부르키나 파소(Brukina Faso) 의 산림투자프로그램을 위해 승인된 3,200만 달러(USD)는 지속가능한 삼림관리가 분권화되는 것과 삼림 보호구역을 보호하는 일, 그리고 정보를 공유하는 데 사용될 것입니다. 세계은행의 산림탄소협력기구(FCPF: Forest Carbon Partnership Facility) 또한 이 지역에서 8개의 프로젝트를 승인하고 7개에 자금을 지원하며 활발히 참여하고 있지만, 한 프로그램 당 100만 달러(USD) 미만이라는 제한된 금액만을 지급했습니다. 마지막으로, 유엔-레드 프로그램(UN-REDD Programme)은 탄자니아, 콩고민주공화국, 잠비아에서 적극적인 활동을 벌이고 있습니다.
기후 기금 활동에 적극적인 기관들
세계은행은 사하라 이남 아프리카 전역의 개발금융 을 위해 중요한 역할을 수행해왔으며, 이 지역의 기후 자금 지원에 적극적으로 참여하고 있습니다. 유엔기구들도 역시 적극적으로 레드 프로그램뿐 아니라 국가 간의 유엔개발계획(UNDP: United Nations Development Planning)의 참여를 통해 활동하고 있습니다. 또한 국가들이 산업적 목적으로 에너지를 사용할 수 있도록 하는 유엔산업개발기구(UNIDO: United Nations Industrial Development Organization)를 통한 활동도 벌이고 있습니다.
아프리카 개발은행(AfDB: African Development Bank)도 이 지역에 기후 자금을 지원하는 주요 단체 중 하나이며, 세계은행과 함께 기후투자펀드를 조성하고 있습니다. 또한 아프리카 개발은행은 앞에서 언급됐던 콩고 숲 유역 기금(Congo Basin Forest Fund)을 관리하고, 녹색기후기금(GCF)이 지원하는 확대된 규모의 다자간 자금을 관리하기 위해 아프리카 그린 펀드(Africa Green Fund)를 주최하겠다고 제안했습니다. 영국과 노르웨이, 독일 같은 양자간 공여국(Bilateral donors)들도 이 지역에서 중요한 역할을 합니다. 예를 들어, 독일은 국제기후계획(ICI: International climate initiative)을 통해서 이 지역의 프로젝트 23개에 5,600만 달러(USD)를 지급했습니다. 영국과 노르웨이 또한 콩고분지삼림자금의 주요 자금원입니다.
가장 도움이 필요한 부문과 사람들을 대상으로
민간 투자로 기후 자금을 조성하는 것이 어려운 이유는 가장 빈곤한 지역의 사람들에게 혜택을 주기 위해 시행되는 대부분의 소규모 프로젝트에 거래비용이 들어가기 때문입니다. 또한 재정적으로 무리가 없고 반복이 가능한 프로그램을 설계하여 실시하는 것도 어렵습니다. 기후변화 문제 해결을 위해 지원되는 자금을 관리하고, 지출하고, 또 각 프로그램에 적절히 분배하기에는 정부 기관이 역량이 부족하고, 매우 중요한 투자 재원들이 부족한 상태라는 점 또한 장벽으로 작용하고 있습니다. 많은 아프리카 국가들이 겪고 있는 정치적 불안정과 원활하지 않은 거버넌스가 자금 관련 문제들을 악화시키고 있습니다.
비국가 행위자들은 기후 자금을 관리하고 집행하는데 중요한 역할을 할 수 있습니다. 특히 NGO들은 여성, 토착민들과 같은 취약계층을 지원하는데 주력할 수 있을 것입니다. 그러나 사하라 이남 아프리카에 있는 정부들 스스로가 기후 자금을 잘 활용할 수 있는 역량을 강화하여 기후변화의 장기적 영향에도 회복성을 갖추도록 하는 것이 핵심입니다. 녹색기후기금은 이러한 역량 강화를 위한 프로그램들을 지원할 것입니다. 사하라 이남 아프리카의 소규모 프로젝트에 민간 부문의 참여가 늘어났지만, 공공 부문이 지원하는 대규모의 안정적인 무상협력 자금은 여전히 필수적인 요소입니다. 이는 기후변화와 관련된 재원들이 투자 수익을 달성하지는 못할지라도, 환경과 개발 부문, 그리고 성문제를 포함한 사회 각 부문들에 상당한 수준의 공동 이익을 가져다 준다는 점에서 더욱 분명한 사실입니다.
본 자료는 영어, 불어, 스페인어로 열람할 수 있습니다. www.climatefundsupdate.org
