경제적인 성장을 이루기 위한 포괄적이고 지속가능한 성장
저자: Elizabeth Stuart
개발도상국의 경제성장은 바람직하고 꼭 필요한 것이지만, 빈곤 완화를 위해서는 경제성장 그 자체보다는 경제성장의 결과를 어떻게 분배하느냐가 더욱 중요한 문제입니다.
개발도상국과 신흥국가의 정책입안자들은 경제적인 발전을 빈곤 완화의 지름길이라고 여겨왔습니다. 그러나 경제성장은 빈곤 완화를 위한 수단일 뿐이고 그 자체가 최종 목표가 될 수 없다는 점은 제대로 인식하지 못했습니다.
경제성장은 빈곤 퇴치의 걸림돌이 될 수도 있습니다. 몇몇 국가에서는 경제성장이 빈곤을 완화시키는데 긍정적인 영향을 줬는데, 그 과정은 국가마다 각각 다른 속도로 진행되었습니다. 캄보디아, 온두라스, 우간다 그리고 남아프리카 공화국에서는 경제성장과 함께 경제적 불평등이 생겨났습니다. 경제성장이 빈곤 완화에 주는 영향은 동아시아가 사하라 이남 아프리카에 비해 두 배정도 더 강력한 것으로 보입니다. 이는 경제성장이 빈곤 완화에 영향을 주는 과정에서 구조적인 불평등이 작동하기 때문입니다. 경제학자 Bill Easterly는 삶의 질을 나타내는 지표의 개선률 대부분이 경제성장률과 연관성이 낮다는 것을 발견했습니다.
글로벌 경제위기와 식량위기, 연료위기에 이어, 새천년개발목표의 기한이 점점 다가오고 G20이 등장함에 따라, 국제사회는 다시금 경제성장에 초점을 맞추고 있습니다. 그러나 이제는 경제성장이 포괄적이고 지속가능하게 이루어져야 한다는 사실을 명확하게 인식하고 있습니다.
그러나 이제까지 국제사회가 추구해온 성장 목표는 현실성이 다소 부족했으며, 정책입안자들은 21세기의 다양한 개발 과제들을 해결하기 위한 새로운 접근방식에 대해 경직적인 태도를 보이고 있습니다.
지난 반세기 동안 큰 성과를 거둔 개발 사례들도 있습니다. 전세계적으로 좀 더 많은 사람들이 건강권, 교육권, 시민권, 정치적 권리를 보장받게 되었습니다. 1960년 이후 세계 평균 유아 사망률은 반으로 줄었고, 1970년에서 2000년 사이에 남성 대비 여성 세계 평균 식자율은 59%에서 80%까지 상승했습니다. 대다수의 사람들이 세계인권선언에 서명한 국가에서 살고 있습니다. 그리고 아프리카 국가들은 전반적으로 더욱 민주적이고 책임성 있는 정부를 갖추게 되었습니다. 발전 가능성이 희박해 보이던 국가들마저도 희망적인 결과를 보여주고 있습니다.
가령 육지에 둘러싸인 말리에서는 1990년대 중반 이후로 유아 사망률이 1/4만큼 떨어졌고, 초등학교 졸업률이 2배로 증가했으며, 빈곤은 전체의 1/3이 감소하였습니다. 그리고 글로벌 경제위기가 시작되면서 선진경제권의 성장은 정체된 반면에, 개발도상국이나 저소득국가(LICs: low-income countries)에서는 성장세가 이어지고 있습니다.
하지만 개발 과제를 해결하는 것이 어려운 또 다른 이유가 있습니다. 높아진 국가 간의 상호 의존성이 개발의 위험성을 증가시키고 있습니다. 사람들은 경제위기와 기후변화에 더욱 취약해졌으며, 토지, 식량, 물과 같은 한정된 자원에 접근하는 데 큰 어려움을 겪고 있습니다.
경제성장에 빈곤 완화를 위한 상호 보완적인 정책들이 수반되지 않는 이상, 그 결과는 긍정적인 방향으로 개선되기가 어렵습니다. 특히 경제성장의 위험성은 예측이 어려우므로, 많은 경우에 경제성장이 빈곤층에게 부정적인 영향을 줄 수도 있습니다.
새로운 도전 과제들에 가장 효과적으로 대응하기 위해서는 불평등이 완화되어야 합니다. 여기서 말하는 불평등은 소득 불평등, 교육이나 건강과 같은 금융 자산과 인적 자산의 불평등을 모두 의미합니다. 또한 빈곤한 사람들이 직면하는 불공평한 경쟁의 장이나 기회의 불평등, 성 차별, 인종, 국가, 종교의 불평등도 있습니다. 불평등은 사람들을 경제성장의 혜택에서 소외시키고 있습니다.
IMF의 한 수석 경제학자는 “종합적으로 볼 때, 경제성장이 좋은 방향으로 이뤄지면 사회가 더 부유해질 수 있습니다. 하지만 평균 성장률에만 초점이 맞춰진 경제 정책이 불평등 수준이 높은 국가에서 시행될 경우 매우 부정적인 결과를 낳을 수 있습니다.”라고 말했습니다.
이 보고서는 이차적 연구를 통해 국가 내부의 불평등을 감소시키는 핵심 요소가 재분배, 즉 소외계층에게 더 많은 기회를 주는 것이라고 밝히고 있습니다. 그 예로 교육과 노동집약적 생계유지 수단에 대한 투자 등이 있습니다. 하지만 기회를 만들어내는 것은 포괄적 경제성장을 보장해주지 못합니다. 누진 과세와 같이 실제로 소득을 높이는 분배 메커니즘이 필요합니다.
이에 Kraay는 “지속적인 성장 없이는 지속적인 빈곤 완화도 불가능하다”라고 주장하는 한편, 다른 학자들은 “빈곤층의 소득을 증대시키는 데에는 분배가 성장보다도 더 중요한 역할을 할 수 있다”고 강조했습니다. 성장 보고서(Growth Report)에 따르면, 성장은 빈곤 완화를 위해 필수적이지만, 국가가 성장해 나가면서 재분배의 중요성은 더 커집니다.
재분배를 통해 빈곤을 완화시키고 사회 전체에 혜택을 주는 일은 지나치게 거창한 계획이 아니며, 꼭 높은 세금을 거둬야만 가능한 일도 아닙니다. 그러나 권력의 재분배는 꼭 이뤄져야 합니다. 옥스팜(Oxfam: Oxford Committee Famine Relief)에 따르면, 정치적 변화와 경제적 변화는 불가분적이기 때문에, 자산의 재분배를 논의할 때는 권력의 재분배에 관한 논의도 반드시 함께 이뤄져야 합니다.
이 보고서는 성장의 원인이 무엇인지 알아보려는 무모한 시도가 아닙니다. 환경적, 생태학적인 영향 때문에 지속적인 성장이 제한되어야 하는가 하는 문제도 이 연구의 범위에서 벗어납니다. 새로운 개발 목표를 달성하려면 우리는 생산과 소비의 패턴, 에너지 생산 방식을 이전과 달리 하고, 세대간 불평등을 해결하는 방식도 바꿔야 합니다. 이 중요한 주제는 이후에 옥스팜 보고서에서 다뤄질 것입니다.
이 보고서는 국가적인 차원에서 성장의 ‘포괄성’에 더욱 초점을 맞추고 있습니다. 국제사회가 이제까지 ‘평등’이라고 부르던 개념을 이제는 ‘포괄성’이라고 지칭하고 있습니다. 우리는 성장이 왜 포괄적으로 이뤄져야 하는가에 의문을 품고 연구를 시작했습니다.
그리고 경제와 개발의 정도가 각기 다른 지역들에서 세 국가를 선정하여 사례를 조사했습니다. 브라질은 심각한 사회 문제들만 해결된다면, 지속적이고 포괄적 성장을 지속해나갈 수 있는 것으로 전망됩니다. 베트남은 새천년개발계획의 목표에 가장 근접한 정도의 빈곤 완화를 이뤄냈지만 최근에는 불평등이 빈곤 완화를 더디게 하고 있습니다. 가나에서도 경제는 성장했으나 불평등이 심화되었습니다.
마지막 부분에서는 위의 사례 연구와 가장 최근의 주요 자료들을 바탕으로, 과거에는 권력자들이 독점했던 성장의 혜택을 이제 국가 전반이 누릴 수 있게 하는 계획안을 제안하고자 합니다.
공여국과 개발도상국의 정책입안자들에게 당부합니다. 포괄적 성장을 위한 간단한 처방전은 존재하지 않으며, 당신의 정부가 G20 국가가 협상에 임하는 듯한 태도를 취할 필요도 없습니다. 그러나 선택지는 분명히 나와있습니다. 성장과 개발 위원회(Commission on Growth and Development) 회장인 Michael Spence는 “포괄적 성장을 위한 지름길은 존재하지 않지만, 우리는 포괄적 성장을 가능하게 하는 요소들이 무엇인지를 알고 있습니다.”라고 말했습니다. 이제까지의 연구들은 포괄적 성장과 연관성이 가장 높은 요소들이 무엇인지 파악하려고 노력해왔습니다.
• 재분배 정책: 현금 지원과 의료, 교육, 농업 서비스, 누진과세법에 들어가는 재분배적 공공 지출을 다룹니다. 이 정책은 경제성장의 혜택이 빈곤하고 소외된 사람들에게 돌아가게 하고, 그들이 경제성장의 부정적인 영향에서 벗어나도록 도울 것입니다.
• 거시건정성: 인플레이션, 적자, 부채를 지속가능하고 완만한 수준으로 유지하고, 경기정책을 시행하되 빈곤감소적인 공공 지출은 삭감하지 않도록 합니다.
• 빈곤감소적인 민간 투자를 증진시키는 정책환경: 노동집약적인 민간 부문, 특히 국내 중소기업의 투자가 활발히 이뤄지는 정책환경이 조성되어야 합니다.
최종적인 선택과 균형 잡힌 정책 설정은 면밀한 검토 후에 각 국가나 지역의 구체적인 상황에 적절하게 이뤄져야 할 것입니다. 그리고 제대로 된 포괄적 성장을 이룩하려면 기득권을 혁파하는 정책을 재정해야 할 수도 있습니다. 경제적 포괄성을 갖춘 정책이 지나치게 고통스럽거나 충격적일 필요는 없지만, 그것이 시행될 때는 반드시 신중하게 계획된 정치적 행동이 수반되어야 합니다.
