가난한 소농들(Small-scale farmers), 스스로를 위한 시장을 만들다
저자: Small Producer Agency in the Globalised Market
2012년 6월에 열린 지구정상회담(Earth Summit Rio+20)에는 많은 사람들이 참석하여 민간 주도의 파트너쉽 구축을 통한 지속가능한 발전의 가능성을 논의하였으며, 시장 접근성의 향상이 개발 도상국 국민의 대부분을 차지하는 50만 명 소농들(Small-scale farmers)의 빈곤을 감소시킬 것이라 예상했습니다. 그러나 소농들의 빈곤 감소를 목표로 시행되고 있는 포괄적인 비즈니스(inclusive business) 모델들은 소수의 소농들에게만 도움이 되도록 만들어졌습니다. 나머지 90%의 소농들이 장래의 권리를 보장받을 수 있도록 하기 위해 정책결정자, 기업가와 비정부기구들은 반드시 올바른 질문들을 던져야만 합니다. 시장이 빈민들을 위해 어떻게 기능할 것인지 생각하기보다는 빈민이 어떻게 시장을 자신들을 위해 기능하도록 만들 수 있을 것인지를 생각해 보아야 합니다.
정책의 주요 쟁점
- 2012 지구정상회담(Rio+20 summit) 대표들은 ‘포괄적인 비즈니스’를 통해 소농들과 현대시장을 연결시키는 민간 부문에 대해 높은 기대를 가지고 있습니다.
- 가치 사슬 계획(value- chain initiatives)은 대체로 소농들에게 영향을 미치지 못합니다.
- 비공식 시장의 포괄적인 사업 개선은 기존의 공식적인 시장과 가치 사슬의 체계에서 일하던 노동자들과 저임금 소비자들에게 다양한 발전의 성과를 가져다 줄지도 모릅니다.
- 개발 프로그램들은 빈민들을 프로그램을 통한 개입의 수혜자가 아니라 활동적인 경제 주체로 봐야 합니다. 어떻게 소농들이 농식품 시장과 농촌 경제 속 큰 변화에 맞서 스스로 결정을 내리는지 이해해야 합니다.
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소작농 이야기
농업은 아직까지 소농들만이 전담한다 해도 과언이 아닙니다. 2 헥타르(ha)미만의 농지를 경작하고 있는 약 5억 명의 소농들은 사하라사막 이남의 아프리카(sub-Saharan Africa)에서 소비하는 농작물의 90% 이상을 경작하며 인도(India)에서 소비하는 농작물의 50% 이상을 생산합니다. 즉, 세계 식량의 상당한 부분을 생산하고 있다는 것입니다. 빈곤율을 줄이는 일 또한 소농과 깊은 관련성을 지닙니다. 세계 12억 명의 빈민 중 3/4은 농촌에 거주하는 소농들이며 생계를 위해 농업과 천연자원에 부분적으로 혹은 전적으로 의존하고 있습니다.
2007년과 2008년의 식량위기와 그로 인한 여파로 농업의 미래에 대한 관심이 갑자기 높아졌고, 소농들의 문제가 국제적인 관심사가 되었습니다. 지구촌이 변화함에 따라 개발도상국가의 급등하는 공산품 가격은 세계 식량 공급 부족 문제로 이어졌으며, 강화되는 환경에 대한 규제로 인해 급증한 인구에 대한 식량공급이 어려워 졌습니다. 이 같은 어려움 외에도, 세계화로 인해 시장이 개방됨에 따라 소농들은 세계 시장에 직접적으로 노출되어 그에 따른 기회뿐만 아니라 위험까지 감수해야 합니다. 민간 부문의 많은 사람들뿐만 아니라 정부, 기부자, 개발 공동체 부문의 종사자들은 농업 시장에 속하는 소농들에게 지원이 필요한 것을 인정했습니다. 최근에는 G8 협상과 토론에서부터 2012 지구정상회담(Rio+20)에 이르기까지 사기업들이 지속 가능한 개발 분야에서 보다 많은 역할을 소화해야 된다는 주장들이 나왔습니다. 시장을 기반으로 하는 개발의 옹호자들은 시장을 포함한 개발을 통해, 세계화에 의해 야기된 농식품 시장의 변화에서 생존할 수 있을 뿐만 아니라 오히려 큰 성공을 거둘 것이라고 주장합니다. 이러한 새로운 아젠다에서, 소농들은 농촌 빈곤율을 줄이는 핵심일 뿐 아니라, 세계 식량 안보의 주축이 되고 천연자원과 생태다양성을 관리하고 기후 변화 문제를 해결하는 데에도 도움을 줍니다. 국제적 비즈니스에 있어 소농들과 관계를 형성하는 것은 농산물 공급을 확보하고 씨앗과 다른 영농 투입재의 새로운 시장을 개척할 수 있는 기회가 됩니다. 월마트(Walmart)와 유니레버(Unilever)를 포함한 세계의 가장 큰 몇몇 기업들은 소농들에게 대기업들만의 공급 네트워크를 알려주겠다며 야심찬 목표를 발표해왔습니다.
빈민을 성장시킨다?
소농들을 지원하는데 있어 시장기반 접근에 대한 큰 관심은 정부와 민간의 협력이라는 형태로 나타나 왔습니다. 소작농을 포함하는 비즈니스 모델을 채택하는 방법에 대해 더 깊이 이해하게 된 것도 사실입니다. 그러나 모든 분석가들이 소작농과 사기업 간에 다리를 놓는 것이 최선의 방책이라는 것에 동의하는 것은 아닙니다. 혹자는 매우 혹독하고 변동적인 시장에 소농들을 노출시킴으로써 농촌 빈민들의 적응력이 약해지고 있다고 주장합니다. 이런 주장을 하는 사람들 중 대다수는 인권에 기반한 민주주의와 식량 주권 강화에 집중하는 대안적 권리 기반 접근을 옹호합니다. 또 다른 분석가들은 소농들이 미래 농업 시장에 중점적 역할을 할 수 있는지에 대해 의문을 제기합니다. 이들은 대규모 농업에 대한 투자를 선호하며, 소농들은 틈새 생산자의 역할을 하거나, 그렇지 않으면 아예 농업 부문에서 떠나야 한다고 말합니다.
바람직한 미래를 위해, 우리는 빈민들이 시장이 자신들을 위해 기능하도록 만드는 방법에 주목해야 합니다.
이러한 논쟁들은 빈민들을 온정주의적 입장에서 바라본다는 점에서 한 가지 공통점이 있습니다. 소농들은 새로운 위협을 받고 있는 희생자이자 정부, 기부자, 민간 계획의 수혜자로 여겨집니다. 그러나 소농들을 피해자나 수혜자로 대우하는 이러한 상황은 소농들의 권리인 경제적 주체나 비즈니스 파트너와 같은 생산자로써의 역할을 퇴색시킵니다. 농업의 기업적 특성을 고려해 봤을 때, 소농들은 여러 문제들을 분석하고 위기에 견뎌내고 스스로 결정을 내려왔습니다. 심지어 불완전한 정보와 비우호적 정책을 마주했을 때도 마찬가지 입니다. 최근 국제환경개발연구소(IIED: International Institute for Environment and Development), 인본주의연구소(HIVOS: Humanist Institute for Cooperation), 볼리비아(Bolivia)에 위치한 메인눔비(Mainumby)가 함께 진행하고 있는 공동 지식 프로그램(joint knowledge programme)은 외부 요인이나 강력한 경쟁 상대와 맞닥뜨렸을 때 효과적인 선택을 하고 결정한 대로 실행해나가는 소농들의 능력에 초점을 두고 있습니다. 다시 말해 소농들을 하나의 주체적인 단체로 보는 관점입니다. 이와 같은 계획은 소농들의 한계들을 이해하기 위해 소농들을 주체적 단체로 간주하는 관점을 취합니다. 따라서 이 계획은 적절한 정책과 비즈니스 개입을 계획하는 데 유용한 정보를 포함하고 있습니다.
경쟁을 위한 협력
우간다(Uganda)에서, 재배요리용 바나나이자 동부 아프리카의 주요한 식량인 마토케(matoke)를 재배하는 사람들은 수확기에만 공동 작업을 합니다. 농부들은 근교 도시에서 시장을 조사하기 위하여 휴대폰과 관계자간 네트워크를 사용하며, 생산량을 측정하고, 판매량을 체계적으로 정리하며, 가격을 협상하고 자금을 처리하기 위하여 지역 대표자를 임명합니다. 협상가들은 수확기에 예상된 마토케의 양과 크기를 측정하기 위해 가구들을 조사하며 차례로 물량과 가격을 논의하고, 수집 센터를 설립하고 수확량을 모으는 날을 지정하기 위하여 구매자들과 접촉합니다. 이러한 비공식 기관은 소작농들이 소극적인 가격 수용자가 되고, 약탈적 무역업자에 의해 피해를 입고 하향식 개발 프로그램의 수익을 기다릴 필요가 없다는 사실을 강조합니다. 대신에, 이런 농부들은 종종 발전된 시장을 다루기 위하여 스스로의 자원을 효율적으로 사용하는 데 있어 적극적이고 창의적인 역할을 소화합니다.
포괄적인 비즈니스는 얼마나 ‘포괄적’인가?
지난 10년 동안 소작농과 대규모 구매자들을 수직적으로 연결시키는 것을 목표로 하는 시장 기반 계획들이 많아졌습니다. 포괄적인 비즈니스 모델의 목적은 농부들의 수익을 증가시키는 동시에 많은 이익을 구매자들에게 제공하는 것입니다. 이러한 비즈니스 모델을 통하여 소농들과 농촌 노동자들은 형식적, 조정된 공급 사슬이나 가치 사슬로 통합됩니다. 이에 따라 개발 계획은 시장이 빈민들을 위해 작동하도록 합니다.
포괄적인 비즈니스는 대체로 현대적 경영을 위한 최고의 파트너로 보이는 협력적 혹은 다른 공식적 조직으로 생산자들을 모으는데 달려있습니다. 한때 현대적이며 공식적이며 세계적인 상업이 개발도상국가에서 인기가 있었기에, 전통적이고 비공식적이고 지역적인 지난 무역 네트워크를 대체할 것이라는 관점도 있습니다. 세계 경쟁에서 생존하기 위해서는 소농들을 형식적으로 조직화해 가치 사슬로 유입시킬 필요가 있다고 여겨집니다. 포괄적인 비즈니스 계획은 농식품 기업과 일부 소농들을 위한 좋은 기회를 제공할 수 있지만, 이런 접근 방식은 2~10%의 극소수 소농들에서만 효과를 볼 수 있습니다. 특히 자본화 되었고, 교육 받았으며, 도심지역과 인프라에 근접해 있으며, 자급농업보다 상업농업에 집중하는 농부들만이 혜택을 받을 것입니다.
농촌 변화의 현실들
현실의 경제 변화는 세계화 이론을 통해 예측되었던 것보다 훨씬 복잡합니다. 비공식적 식품 시장은 여전히 아프리카(Africa), 아시아(Asia)와 라틴 아메리카(Latin America)의 대부분 지역에서 주된 시장입니다. 변화에 대한 반응 속도가 빠른 비공식적 시장은 취약계층의 생산자들을 빈곤한 소비자들과 이어줍니다. 신흥국가의 많은 현대적 유통 공급 사슬들은 농부와 무역업자들 간의 비공식적 거래 관계에 근거를 두고 있습니다. 어떤 면에서 비공식성은 증가하고 있지, 줄어들고 있지는 않습니다.
이러한 비공식적 시장의 증가는 인구 통계학적 변화와 관계 있습니다. 수많은 농촌의 젊은이들이 공식적인 시장에서 일자리를 얻지 못합니다. 반면 많은 개발도상국에서 농장의 크기는 점차 줄어들고 있습니다. 이로 인해 농촌 빈민들은 생계를 위한 가장 기본적인 수단에 더욱 의존할 수밖에 없게 되었습니다. 즉, 경제 활동의 다양성이 반영된 여러 방면의 생계 수단을 통해 위험에 대비하고 부족한 토지, 자금, 그 밖의 자원들을 최대한도로 이용하는 것입니다. 농부들은 다양한 소규모 토지를 빌려 여러 작물을 키우고 다양한 비정규 시장과 정규적인 시장을 오가며, 이민 간 가족에게서 받은 송금액과 농업 외의 수입을 농장의 수입과 합쳐 생계를 이어갑니다.
그리고 농부들은 이제 전국적이고 지역적인 시장에서 단순한 국제적 공급 사슬을 뛰어넘는 선택을 하게 될지도 모릅니다. 도시에 위치한 시장이 성장하고 국경을 뛰어넘는 거래가 늘어나고 중산층 소비자들이 질 높고 안전한 식량을 요구함에 따라 식량에 대한 수요가 증가했고, 그로 인해 공급 경쟁이 심해져 더 많은 상인들이 지방으로 유입되었습니다. 분권화로 인해 지방당국의 독립적인 예산 관리가 가능해졌기 때문에 이 예산을 지역시장의 발생과 활성화에 적절히 배분할 수 있을 것입니다. 비록 대부분의 소농들이 제대로 시장에 자리잡고 있지 못하지만, 여전히 많은 이들이 상당히 복잡해질 수 있는 비체계적인 방법으로 ‘경쟁을 위한 협동’을 계속하고 있습니다. 그러나 이러한 비공식적인 방식은 합법으로 인정되는 경우가 거의 없고, 소농들에게 영향을 주는 정책을 형성할 능력이 제한되어 있습니다. 소농들의 이익을 대변할 수단이 없다면, 소농들의 이익을 대농장 경영주들의 이익과 구분해서 인식하지 않는 무역 협정이나 국내 시장 개방 등의 정책으로 인해 소농들은 피해를 볼 수 밖에 없습니다.
소규모 생산자 단체가 왜 중요한가?
빈곤한 사람들이 어떻게 시장을 자신들에게 유리하게 기능하도록 활용하는지와 같이 소규모 생산자 단체를 이해하는 것은 이 복잡한 현실을 이해하는 데 도움을 주고 또 어떻게 대응해야 하는지 깨닫게 해 줍니다. 개인 사업자와 사회적 기업 모두에 대해, 우리는 공식조직을 통해 소규모 생산자들을 개선시키는 것과 포괄적인 사업의 가치를 높이는 것에 대한 가정을 차례로 재고해볼 필요가 있습니다.
최근에 유행하는 민간 부문의 개입과 정책들은 소농들의 선택을 중요한 경제 주체의 활동으로 보아야 한다는 관점을 제시합니다. 예를 들어 소농들과 함께 하는 몇몇 사업은 조달에 대한 자신들의 접근 방식을 수정할 필요가 있다는 것을 깨달았습니다. 인도네시아의 웨스트 자바(West Java)에서는 채소전문공급자인 Bimandiri가 그의 물건이 회사에 의해 조직되고 교육받고 장비를 지급받은 소작농 단체로부터 직접적으로 전달되는 것이라고 예상했습니다. 가치 사슬을 완성하기 위해서, 회사는 고가의 거래를 하는 소매상들과 가깝게 일을 해야 합니다. 그러나 회사는 생산자 조합을 만들고 지속적인 공급을 유지하는 데 어려움을 겪고 있습니다. 지역의 채소농부들은 종종 회사의 땅을 빌리며, 이동해서 다른 작물을 재배합니다. 이러한 방식이 비공식적이고 전통적인 구매자들과의 유연한 거래 관계에 의존하는 전략입니다.
회사는 공급원천을 다양화함으로써 적응해왔습니다. 즉, Bimandiri는 이제 상품의 1/3만을 농부들로부터 구입하고, 반은 상인과 도매시장으로부터 구입합니다. 소농들이 어떻게 스스로의 노동 시장을 만드는지 이해함으로써, Bimandiri는 이 비즈니스 모델에 적응해왔습니다. 소농들을 연쇄적으로 지원한다는 기존의 생각은 전 농업 분야에 걸친 더 효과적인 조치로 대체되어야 합니다.
몇몇 정부에서는 소농들이 어떻게 비공식 시장을 활용하는지를 인정하고, 이러한 현실을 반영한 정책을 도입하기 시작했습니다. 2000년도 전에, 비위생적인 관습을 없애기 위해 케냐는 전통적인 소규모 우유 행상인을 강력히 탄압했습니다. 그러나 최근 케냐 정부는 약 80 만 명의 낙농가들로부터 우유를 확보해 대부분의 국내시장에 공급하는 행상인들에게 훨씬 협조적입니다. 새로운 법은 판매자들의 중심적 역할을 인정하며, 비공식적인 부문에 대한 처리 기준의 개선과 안전교육, 확인 가능한 면허의 발급을 목표로 합니다. 지방의 관료들은 소규모 행상인들을 처벌하는 대신 조언을 하기 시작했습니다. 이 법은 결과적으로 거래자와 규제기관 사이의 관계를 향상시켰을 뿐만 아니라, 거래가격을 낮추고 우유 판매량을 높였습니다.
‘나머지 90%’에 다가가기
콜롬비아와 케냐의 혁신적인 정책들은 현대 가치 사슬에 손쉽게 참여할 수 없는 ‘나머지 90%’의 소농들에게 다가가는 방법에 대해 탐구합니다.
전 분야에 걸친 발전
콜롬비아에서는, 비영리적인 커피생산자연합(FNC: National Federation of Coffee growers)이 모든 부문의 경제적, 사회적 성장을 위해 일하고 있습니다. FNC는 콜롬비아 내 56만 명에 이르는 대다수의 커피 생산가정을 대표합니다. FNC 중 약 3분의 2가 1.5ha보다 작은 땅에서 농사를 짓습니다. 커피의 품질 통제가 FNC에 의해 이루어진다는 것은 콜롬비아산 커피가 세계시장에서 지속적으로 가격 프리미엄을 받는다는 것을 의미합니다. 다른 국가와 비교했을 때 수입, 공공서비스, 문맹률과 정치적 안정성 측면에서 커피생산 공동체의 긍정적인 영향이 많은 연구에서 확인되었습니다
FNC 접근의 중요한 요소는 정부를 대신하여 FNC에 의해 관리되는 커피생산세금인 국가커피자금입니다. 자금은 생산자의 수입을 안정화하고 커피생산 공동체의 사회 및 인프라구조에 투자하는 데 사용됩니다. 대다수의 농부들을 제외시키고 마치 ‘섬’처럼 일부 농부들만을 지원하기보다는, 이 같은 전 분야적 지원은 생산자 이익을 통합하고 제도를 확립함으로써 모든 농부들의 이익을 증진시킵니다.
최근에 일어난 농촌 청소년들과 농부들의 내일에 대한 논란은 현재 국제적인 안건인 농업생산과 생산성뿐만 아니라, 그 대부분이 비공식적인 소작농의 다른 소득활동들도 지켜볼 필요가 있음을 보여줍니다. 중국은 장기적인 관점에서 정책을 바라보고 농촌 청소년들을 위한 다양하고 유동적인 새로운 기술을 지원한다면 더 좋은 고용조건이 만들어질 수 있다는 것을 보여주었습니다.
90%에게 올바른 미래를 만들어 주기 위해 정책 입안자, 사업자 그리고 개발공동체는 다른 지역과 국가들의 소규모 농업과 농촌사회의 복잡한 구조를 깨달아야 합니다. 세계화와 현대화는 세계경제를 휩쓸지 않았습니다. 그러나 강력한 비공식적 지역경제와 함께 성장해왔습니다. 비공식성의 이점인 접근성, 유연성, 탄력성은 정책과 사업 체계에 반영되어 열악한 추정 능력, 식품 안전, 환경 변수 기록의 부재, 노동 복지, 부패, 범죄, 독점, 기업 연합 등의 어두운 면을 극복할 수 있습니다. 그러나 개입을 하려면 소농들이 공식적, 비공식 시장 그리고 세계와 지역시장에서 어떻게 행동하는지 이해할 필요가 있습니다. 즉, 소농들의 전략, 이해관계, 전망과 한계, 그리고 농식품 분야의 유동적인 구조조정 속에서 이들이 어떻게 선택을 내리는지 이해해야 합니다.
비공식적 시장은 특히 최근에 증가하는 청년 실업 문제를 해결하는 데 중요한 역할을 하고 개발 도상국 및 신흥 개발 도상국들의 원활한 식량 공급을 해결하기 위한 중요한 방법을 제시합니다. 우리는 지속 가능한 성장의 가치가 위협받지 않으면서도, 적절한 일자리 창출과 비공식 부문, 정치적 안정성과 경제 민주화를 연결하는 방법을 점차 깨달아 가고 있습니다.
