10억 명의 최빈곤층: 빈곤국들은 왜 실패하며, 태평양 지역에 대한 통찰력 있는 대책은 무엇인가?

저자: Terry O’Brien

출처: www.treasury.gov.au/documents/1304/PDF/05_The_Bottom_Billion.pdf

아프리카 경제 및 취약 국가 분야의 저명한 학자인 폴 콜리어(Paul Collier)는 앞으로의 개발 정책은 1980년에서 1990년 사이의 기간에 소득 성장이 미미했던 나라들을 대상으로 해야 한다고 주장했다. 그의 연구에 따르면 이러한 상황에 놓인 국가는 60개 이하로 이들 국가에는 약 10억명의 사람들이 거주하고 있다.

콜리어는 이 ‘밑바닥 10억(bottom billion)’이 다음의 네 가지 덫 중 하나 또는 그 이상의 이유로 고통을 겪는다고 주장한다.

(1)분쟁의 덫 (2)천연자원의 덫 (3)소국의 힘없는 정부 (4)고비용으로만 가능한 대규모시장 진입이 불가능해 생기는 빈곤국끼리의 경제적 고립

동티모르, 파푸아뉴기니, 솔로몬 제도와 같은 나라는 콜리어가 주장한 네 가지 덫 중 일부로 인해 고통 받고 있다. 밑바닥 국가에 속한 태평양 연안의 6개 나라의 경제성장은 다른 국가들의 평균치에도 못 미치는 수준에 머무르고 있다.

폴 콜리어는 저서 <빈곤의 경제학>에서 세계적 빈곤의 감소 추이를 조사했다. 이 책은 최빈국의 드문 성공과 다수의 실패에서 얻은 교훈을 주로 서술하고 있다. 콜리어가 G8(선진 8개국)의 정책입안자들을 독자로 고려했음을 상기해 볼 때, 이 책의 내용은 다소 아프리카에 치중된 경향이 있지만 빈곤문제에 대한 통찰력은 더 넓은 영역으로 확대 적용 가능하다.

세계는 더 이상 ‘10억명의 부유층+50억명의 빈곤층’으로는 설명될 수 없다고 콜리어는 말한다. 50억명의 빈곤층은 다시 10억명의 빈곤층과 급속도로 발전하고 있는 국가의 시민으로서의40억명으로 나눌 수 있을 것이다. 비록 세계 극빈층의 다수가 여전히 발전되고 있는 국가에 속할지라도 말이다. 그러나 밑바닥 10억에 대한 정의는 100% 객관적이지 않으며 그 범주는 달라질 수 있다.

콜리어의 견해에 따르면 밑바닥 10억을 돕는 일은 공적개발원조(ODA)의 과제로 적합하지 않다. 일반적으로 개발 포트폴리오 역시 공여국이 극빈곤층을 돕기에 효율적인 방법은 아니다. 왜냐하면 원조 담당자들은 ODA의 질보다는 기존 ODA의 양을 늘리는 것, 즉 밀레니엄 개발목표(MDG) 및 국민 순소득(GNI) 대비 ODA 비율을 0.7%로 확대하는 것과 같은 목표에 대해서만 생각하기 때문이다. 수십 년간 정체되다시피 해온 1인당 소득성장을 개선시키기 위해 노력하는 태평양 국가들은 혁신적인 ‘완전한 정부’형태의 원조로부터만 도움을 받을 수 있다.

밑바닥 10억은 적어도 두 가지 방식으로 분류될 수 있다.

(1)소득 및 지출에 대한 자료를 통해 가장 가난한 사람에서 가장 부유한 사람까지 개인별로 순위를 매겨 밑바닥 10억을 찾아내는 방식 (2)국가를 기준으로 1인당 GDP가 매우 낮은 국가들을 찾는 방식

콜리어는 정책 연관성(relevance)을 이유로 두 번째 방식을 선택했다. 지역사회의 성장 여부는 부분적으로 개인의 능력과 노력에 달려있다고 하더라도 상당부분 국가 정책 환경에 달려있다. 국가는 전시(戰時) 중인가 평시상태인가? 정부는 사회기반시설, 보건 및 교육서비스를 공급할 수 있는가? 통치체제는 재산권을 지켜주는가 부패를 방치하는가? 국내시장은 성장하고 있는가 그 반대인가?

콜리어는 두 번째 접근방식을 사용하여 밑바닥 10억을 구성하는 현재 인구 9억8천만명의 58개국 그룹에 대해 언급한다. 그는 58개국의 이름을 열거하는 대신 이들 국가의 특성을 제시한다;

(1)낮은 1인당 소득 수준 및 미약한 1인당 GDP성장률 (2)네 가지 덫 중 하나 이상의 덫에 빠질 위험성

이들 국가는 소국인 경향이 있고 국가 당 평균 인구는 1천700만명이다.

밑바닥 10억의 문제는 낮은 소득과 부실한 정책/기관/정부능력이 특징인 ‘취약 국가(fragile states)’가 직면한 어려움과 밀접한 관련이 있다. 세계은행, 아프리카개발은행, 아시아개발은행 및 개발원조위원회(DAC)에 속한 OECD 공여국은 힘없이 굴러가는 취약 국가들이 직면한 개발문제에 대해 토론했다. 박스1, 그림1, 부록1은 이들 기관이 분류한 ‘취약 국가’에 대한 비교를 제공한다. 박스 2는 원조 공여국이 취약 국가에 가장 효과적인 도움을 줄 수 있게 고안된 정책을 나타낸다.

박스1: ‘취약 국가’ 목록: 밑바닥 10억을 향한 서로 다른 접근들

- 세계은행은 전 세계적으로 35개의 ‘취약 국가 및 그 경계에 있는 국가들’이 있음을 확인했다. 이들 국가는 밑바닥 인구5억명의 고향이다. 그리고 이 국가들의 기간 및 제도는 부실하고 분쟁에 취약하며 빈곤문제에 고통 받고 있다. 또한 이 국가들의 특정으로는 국제개발협회(IDA)의 채무자이고 부실한 정책 및 기관으로 고통 받고 있는 점을 꼽을 수 있다. 세계은행의 국가정책 및 기관평가 지수(CPIA)에 따르면 이들 국가는 3.2 이하의 점수를 기록했다. 이 국가들의 목록은 동티모르, 파푸아뉴기니, 솔로몬, 통가, 바누아투, 캄보디아, Lao PRD, 미얀마를 포함한다.

다른 기관들은 취약 국가의 개념을 세계은행과 비슷하거나 좀 더 광범위하게 내려놓았다.

- 아프리카개발은행은 세계은행 목록에 포함된 21개의 아프리카 국가에 6개국을 추가했다. - 아시아개발은행은 자체 평가 시스템인 CPA를 바탕으로 ‘힘없이 굴러가는 국가’를 정의했다. 아시아개발은행의 CPA와 세계은행의 CPIA는 서로 연동되어 있다. 따라서 아시아태평양국가의 일부는 세계은행이 정의한 ‘취약 국가’임과 동시에 아시아개발은행의 ‘힘없이 굴러가는 국가’로 분류된다. - 영국 국제개발부서(DFID, 2005)는 취약 국가의 대체 목록을 마련했다. 목록에는 1999년부터 2003년 사이 세계은행의 CPIA지수 4분위 또는 5분위에 적어도 한 번은 포함됐던 국가들이 올랐다. 9억2천만명의 고향이기도 한 46개국으로 구성된 이 목록은 콜리어가 제시한 밑바닥 10억(58개국, 9억8천만명의 인구)에 상당히 접근한 것이다. DFID의 취약 국가 목록에는 인도네시아도 포함된다.

위의 네 기관이 내린 취약 국가의 개념의 차이는 밑바닥인구의 추산 숫자와 경제적으로 취약한 그룹의 숫자의 큰 차이로 이어진다. - 예를 들면, DFID 목록은 인도네시아를 포함하는데 인도네시아는 아시아 금융위기를 감안하더라도 높은 GDP성장과 2억2천만명의 인구를 기록하고 있다. 이는 인구가중 평균 1인당 GDP를 끌어올린다. - 자료에 의존한 일부 접근방식은 측정된 CPIA지수와 GDP가 없는 이라크와 북한 같은 나라를 제외한다. 반면 보다 주관적인 접근방식은 공식적인 측정기록이 없음에도 불구하고 정책 또는 기관 능력이 명백히 낮다고 판단된 국가들을 포함할 수 있다. - 보통 분석가들은 목록을 만들기 위해 일정 시간을 두고 지켜보는데, 이는 한 국가의 성장이 몇 년간 지속될 때라야만 그 국가를 취약함에서 벗어났다고 분류하기 위해서이다.

(그림1 참고)

박스2: 공여국이 취약 국가를 도울 수 있도록 제안된 정책

개발원조위원회(DAC)의 회원국인 OECD 공여국은 취약 국가에 개입하는 최선의 방법에 대한 합의를 위해 세계은행, 유럽공동체(EC), 유엔개발계획(UNDP)과의 회담에 참여해왔다.

1. 상황 파악을 출발점으로 삼을 것: 역량, 정치적 의지, 적법성에 대한 지역적 한계를 파악하라. 2. 피해를 끼치지 말 것: 원조과정에서 공여국이 부주의하게 통제할 수 없는 정책을 적용시키는 것은 당사국의 부패를 악화시키거나 예산과정에 혼란을 줄 수 있다. 3. 거버넌스를 중심목표로 설정할 것: 취약국가가 국가의 중심 기능을 수행하고 민주적 통치 문제를 다룰 수 있도록 국가의 능력을 강화시켜라. 4. 지역 정책과 시스템을 동일선상에 놓을 것: 공여국은 분배를 위해 지역 시스템을 사용해야 한다. 5. 정치-안보-개발의 연관성을 인식할 것: 취약 국가는 모든 면에서 원조를 필요로 한다. 공여국의 정부가 정부 내에서 긴밀하게 협조하며 원조하는 것은 가장 큰 효력을 발휘할 것으로 보인다. 6. 공여국 정부 기관 간의 밀접한 관계를 장려할 것: 합동 평가를 실시하고, 원조를 하는 나라와 원조를 받는 나라 사이에 공유된 전략을 사용하라. 7. 빠르게 행동할 것 8. 원조 고아 피하기: 지역적으로 고루고루 원조할 것

콜리어의 58개국 목록에는 세계은행이 언급한 35개 취약 국가 및 아프리카개발은행, 아시아개발은행, DFID의 목록에 추가된 대부분의 나라가 포함된 것으로 보인다.

1970년대 이래, 40억 인구를 가진 개발도상국의 1인당 소득은 밑바닥 10억의 정체된 소득으로부터 연간 2~5%포인트 상승하고 있다고 콜리어는 지적한다. 1980년부터 2005년까지의 자료를 보면 콜리어의 주장을 확인할 수 있다. 표1은 상위 10억명, 중간층 40억명, 밑바닥 10억명을 대상으로 지난 25년간의 평균 1인당 소득성장을 나타낸다.

-지난 25년간 중간층 40억명의 1인당 소득은 상위 10억명의 연 성장률의 거의 두 배로 성장했다. 1인당 소득의 절대적 차이가 1980년 1만4천달러에서 2005년 2만1천달러로 늘어난 반면, 중간층의 1인당 소득은 1980년 상위 10억명의 1/8에서 2005년 1/5로 늘어났다.

-그러나 밑바닥 10억의 생활수준은 여전히 부유한 국가의 생활수준으로부터 멀어지고 있다.

-상위 10억이 60%이상의 성장을 기록한 반면, 밑바닥 10억이 모인 54개국의 실질 소득 수준은 지난 25년간 5%이상 감소했다.

-지난 25년간 진행된 밑바닥 10억의 1인당 GDP감소는 사하라 이남 아프리카에 집중된다. 다른 밑바닥 10억 국가들의 1인당 실질 소득은 소폭 증가했지만, 여전히 OECD국가보다 성장 속도가 느리거나(인도네시아가 밑바닥 10억에서 제외된다면) 다소 빠르다(인도네시아가 밑바닥 10억에 포함된다면). 어느 쪽이든 간에 아프리카 이외 밑바닥 10억 국가들의 소득은 중간층 40억명의 국가들보다 훨씬 못 미치는 수준에서 성장했다.

밑바닥 10억의 문제는 ‘성장의 질’ 즉 분배의 불평등이 아니라 성장이 없는 것이라고 콜리어는 강조한다.

-전통적인 원조: 이미 최빈국에서 수확 체감(diminishing returns) 단계를 지났는가?

콜리어는 전통적인 ODA(공적개발원조)는 최빈국의 성장을 강화하기에 맞지 않는다고 말한다. 아프리카 최빈국에 대한 전통적인 방법의 원조는 이미 수확체감을 발생시키는 단계에 이르러 있다는 것이다. 원조를 늘리는 것이 도움이 될 것인지 시험하기 위해서 콜리어는 석유가격의 급등 현상을 이용하였다.

석유 가격의 급등으로 인하여 아프리카의 석유 생산국이 추가 원조에서 얻는 이득보다 더 많은 자원을 얻은 반면, 석유를 생산하지 못하는 나라들은 어려움을 겪었다. 그러나 그럼에도 불구하고 지금까지 두 그룹의 경제적 성과는 차이가 없었다. 이는 4가지 함정들이 석유 수출국의 유리함을 압도할 정도로 강력하다는 것을 보여준다.

-네 가지 함정 

개발도상세계에서의 강력한 경제 성장 조류는 왜 모든 최빈국들을 끌어 올리지 못하는가? 그들은 네 가지 함정 중 최소한 하나 이상에 빠져 있고, 이로부터 빠져 나오기 위해서는 참신한 방법이 필요할 것이라고 콜리어는 이야기하고 있다.

-함정 1 : 분쟁의 덫 최빈국의 3/4는 분쟁 중이거나 분쟁을 겪은 후이다. 콜리어와 Hoeffler의 조사 결과에 따르면 분쟁은 정치적 억압과 역사적 불만의 강도와는 연관성이 적었다. 오히려 폭력은 빈곤, 성장 부족, 잘못 관리된 풍족한 자원에 대한 의존, 그리고 과거 내분과 쿠데타 등이 원인이 되는 경우가 많았다.

정책적으로 보아 분쟁 방지는 기본적으로 4가지 함정 모두를 완화하려는 시도라고 콜리어는 주장한다. 그러나 분쟁은 끊이지 않고 이전의 분쟁들이 반복되는 경우가 많기 때문에 외국의 군사적 개입의 여지가 크다. 콜리어에 의하면 외국의 군대는 들어와서 상당기간(10년여) 동안 머무르고, 전투를 치르고 사상자를 낼 각오를 해야 하며, 해당 국가에서 우수한 경찰들을 훈련시키고 군대를 줄이는 것 등에 대한 의무를 확정해야 한다.

콜리어는 시에라리온에서의 영국군의 ‘Palliser 작전’을 어떻게 개입해야 할지를 보여주는 모델로, 다양한 독일, 프랑스, 아프리카 연합의 경우들을 어떻게 개입을 하면 안 되는지를 보여주는 예로 들고 있다. 최빈국에서의 군비 확장은 암묵적인 쿠데타의 위협 하에 정부의 자금을 강탈하는, protection racket(폭력단이 보호한다는 명목으로 상점 등으로부터 돈을 갈취하는 행위)로 작용하는 경향이 있기 때문에, 콜리어는 외세가 장기적으로 개입하고 소규모의 국내 군대를 갖는 것이 거대한 국내 군사력에 의존하는 것보다 훨씬 낫다고 주장한다. (콜리어의 연구에 의하면 많은 최빈국에서 큰 국내 군대 경비의 40% 정도가 ODA로 조달된다고 한다.)

-함정 2: 천연자원에 대한 잘못된 의존—자원 저주의 덫 최빈국의 1/3 정도는 자원에 의존해 살아간다. 콜리어는 개발도상국의 상황에서 자원지대(resource rent)에 의존하는 것은 네덜란드병(Dutch disease: 석유수출이나 ODA 등으로 인해 외화가 대량으로 유입될 경우, 환율이 상승해 다른 수출산업이 타격을 입는 현상), 부정부패, 후원정치와 독재정치를 통한 민주주의의 오작동 등을 야기하는 경향이 있다고 말하고 있다.

콜리어는 최빈국의 천연자원을 개발해 독재적이고 정치적으로 불안정한 중동 산유국들에 대한 소비국들의 의존도를 줄이려는 움직임은 자원의존의 독재정치와 정치적 불안정을 만들어내는 역할을 과소평가하는 것이라며, ‘최빈국들의 자원에 의존하게 되는 것은 마치 제 2의 중동국가를 만드는 꼴이다’라고 지적한다.

그러나 그는 이러한 문제점에도 불구하고, 천연자원 부국들은 경제 성장을 위해 자국의 자원을 개발해야 할 것이라고 말하고 있다. 이런 자원들은 최빈국들에게 있어 비교우위(comparative advantage)이기 때문에, 정책적인 문제는 어떻게 이들이 자원 저주(resource curse)의 위험을 줄이는데 도움을 줄 수 있는가에 있다.

콜리어는 비록 원조가 약한 통치를 해결하는 데에는 간접적으로 힘이 될 수 있을지라도, 자원 저주를 직접적으로 해결하는 데에는 “상당히 무력하다”고 평가한다.

-함정 3 : 작은 나라의 힘없는 정부—나쁜 통치의 덫 약한 통치력은 밑바닥 십억 국가들을 괴롭혀 왔다. 콜리어는 원조에 크게 의존하고 보통 자원이 풍부한 작고 가난한 나라들은 특수한 통치 문제에 직면한다고 주장하며, “정부는 공공서비스에 돈을 써야 한다”고 말한다.

콜리어는 통치력 강화는 다음과 같은 적절한 국제적 기준과 규약에 의해 가능할 것이라 주장한다:

• 더욱 포괄적인 채굴산업투명성운동(EITI, Extractive Industries Transparency Initiative) • 건설산업을 위한 이에 필적하는 운동 (이 산업이 부패에 취약하다는 점과 사회기반시설 투자에 대한 ODA가 크게 성장하고 있다는 점을 감안해 특히 중요함) • 재정투명성의 기준과 예산 감사에 대한 헌장을 계속 새로 만들어낼 것 • 국제 투자 헌장 • 기부자와 국제안보체제를 위한 분쟁 후에 관한 헌장

콜리어는 이러한 발전은 가난한 나라와 부유한 나라 모두의 시민사회와 정부에 의해 이뤄져야 하며, 선진국의 NGO는 환경이나 고용문제보다 이런 분야들을 더 강조하면 더 나은 결과를 얻을 수 있을 것이라고 주장한다. 그는 또한 지역적인 동료국 간의 상호 검토(peer review)가 매우 중요할 것이라고 한다. 특히 재정법은 자원이 풍부한 bottom billion국가들에게 있어 매우 중요하다.

-함정 4: ‘나쁜 이웃으로 사방이 둘러싸임’ (혹은 큰 시장으로의 비싼 운송비?)—내륙국의 덫 콜리어는 그의 아프리카 연구조사결과에서 bottom billion의 주요한 함정은 사정이 좋지 못한 주변국으로 사방이 둘러싸여 있다는 것이다. 사방이 육지로 둘러싸여있는 것은 스위스에게는 문제가 되지 않았지만, 이것은 스위스의 주변국이 크고 부유한 시장이었고, 스위스가 운송 시설에 크게 투자했기 때문이다. 그러나 아프리카의 내륙국들은 보통 분쟁 중인데다 매우 작고 가난하기까지 한 시장들에 둘러싸여 있으며, 무역 비용을 줄여주는 사회기반시설에 투자가 제대로 되어있지 않다. 아프리카 내륙국 중 이런 지리적 불리함을 극복한 국가들은 풍부한 천연자원과 좋은 정부가 갖춰진 곳이다. 이런 예외를 빼면, 콜리어는 ‘만약 당신이 연안국이라면, 당신은 세계와 통한다. 만약 당신이 내륙국이라면, 당신은 당신의 주변국을 상대하게 되어, 그들의 경제에 제한받게 될 것이다’라고 주장한다.

넓게 보면, 비싼 운송비용은 생활수준의 잠재적 성장을 크게 제한한다. 19세기에 미국과 유럽에서의 철도 확장을 보면, 각 지역에서 큰 시장으로의 운송비가 줄어들면 교역의 증가, 노동의 전문화와 분업화, 생산성 증가와 소득으로 이어졌다. 아프리카 내륙국 문제는 단지 큰 시장으로의 비싼 운송비 문제의 한 케이스에 불과하다. 그러나 콜리어는 큰 시장에서 멀리 떨어져 운송비가 비싼 것 보다 사방이 육지에 둘러싸였다는 사실에 초점을 맞추는데, 이것은 그가 왜 bottom billion을 ‘아프리카+태평양 국가들’보다는 ‘아프리카+중앙아시아의 내륙국들(캄보디아 등)’로 정의했는지를 설명해 준다.

내륙국의 덫에 대한 대응으로 콜리어가 제안한 정책은 아프리카에만 국한되는 것이 아니라 충분한 보편성이 있어, 태평양에도 적용될 잠재적 가능성이 있다. 그는 지형으로 인한 경제적 피해를 최소화하기 위해서는 넓은 범위에 걸친 개혁이 필요하다고 한다. 지역적 해결에 착수하는 비용이 너무 크고 이윤이 여러 국가들에게 나누어지기 때문에 아무도 그만한 비용을 들이는 것을 정당화하기에 충분한 이윤을 얻지 못하기 대문에, 이러한 개혁들 중 많은 수가 기부자의 외부 개발 프로그램을 필요로 한다.

지형의 불이익을 최소화하기 위해서는 다음과 같은 것들이 요구된다:

• 주변국에 경제성장의 스필오버 효과를 증가시켜라 • 주변국의 경제정책을 개선해라 (예를 들어 지역적 상호 검토를 통해) • 운송 시설에 투자하거나 정책 개혁을 통해 운송비용을 낮춰라 • 항공여행이나 전자무역 분야는 지형에 의한 자연적 불이익을 줄일 수 있으니 이 분야에서 잘못된 정책을 펴서 손해를 보지 않도록 해라 • 이민과 송금을 장려해라 • 지방 발전에도 신경써라 • 투명성과 정부보조를 통해 투자자들에게 좋은 기업이미지를 유지해 자원개발에 대한 신뢰할 수 있는 해외투자를 끌어들여라 • 원조를 얻어라—콜리어는 ODA는 위험성이 높은 밑바닥 십억의 환경에 더 집중해야 할 필요가 있다고 한다. 기술지원 또한 매우 필요하다. 현재, 콜리어는 기부자 정치(donor politics)와 NGO들의 채무 면제 주장, vertical funds 등은 세상물정을 모르는 순진한 소리이고, 최빈국에 대한 기부자의 책임 회피 혹은 잘못된 결과를 낳을 수 있다고 주장한다.

- 하위 10억을 위한 무역정책

콜리어는 무역정책에 관하여 다음과 같은 의견을 내 놓았다:

1. 부유국가들의 농업 보호주의는 밑바닥 10억을 돕고자 하는 이들에 있어서 가장 최악의 형태의 ‘정책적 모순’이다. 진정한 경제발달의 목적이라는 측면에서 봤을 때, 이는 원조에서 얻는 이익을 원상태로 돌린다. 2. 밑바닥 10억이 속한 최빈국들에서 보호주의가 발생하는 것은 대체로 이것이 수입 허가를 대가로 세관에서 일어나는 뇌물수수와 같은 부정부패의 중요한 수단이기 때문이다. 3. 경제적 빈국들 간의 지역적 무역 자유화는 삶의 질의 양극화를 가속화시키고 무역전환(trade diversion)을 발생시킨다. (아프리카에는 나라 수보다 더 많은 지역적 무역협정이 존재하고 있으며, 전형적인 아프리카 경제는 서로 맞지 않고 모순되는 네 개의 협정을 맺고 있다.) 4. 선진국 내에서 행해지는 ‘공정무역’ 소비자운동은 단순히 스스로 부과하는 무해한 소비세가 아니다. 이러한 운동들은 생산자들이 전통적인 수출을 계속한다는 것을 조건으로 하기 때문에, 공적개발원조(ODA)보다 효용성이 떨어지는 형태(예를 들면 커피가격을 올린다든지)로 밖에 최빈국으로 자원을 전달하지 못한다. 콜리어는 이와 같은 일련의 생각들에서 출발해 다음과 같이 주장한다: 1. 중국과 인도가 노동집약적이고 저가의 단순 제조업 분야에서의 경쟁을 주도해왔기 때문에, 최빈 10억 계층이 무역을 통해 이윤을 창출한다는 것이 점점 더 어려워지고 있다. (이 같은 주장은 제한된 시간 동안만 사실일지도 모른다—역사적으로, 국가들은 생산성이 증대할수록 ‘가치사슬’의 위로 올라가 왔으며, 중국과 인도 역시 그러할 것으로 예측되기 때문이다.) 2. 최빈10억은 부국들의 보호무역이 굉장히 낮아져서 불가능해지기 전에 저소득 아시아 국가들로부터의 일시적인 보호무역을 필요로 한다. Collier는 간단하고 제한적이지 않은 원산지 규정(rules of origin)을 통해 의류산업분야에서 아프리카의 대미수출을 50퍼센트나 증가시킨 미국식 아프리카 성장기회법(African Growth and Opportunity Act) 계획 등을 지지하는 반면, 이와 대조적으로 유럽연합의 ‘anything but arms’ 프로그램은 효과적이지 못했다고 비판한다. 3. 최빈국들에게 WTO는 크게 실용적이지 못하기 때문에, 콜리어는 이들에 대한 무역장벽을 대가 없이 낮출 것을 주장한다. 4. 콜리어는 만약 ODA를 크게 늘린다면 이를 물질적이고 사회적인 인프라 구축에 사용되어야 한다고 주장한다. 콜리어는 결론에서 자신의 견해를 좌파(제프리 삭스의 “빈곤의 종말The End of Poverty”)와 우파(윌리엄이스털리의 “백인의 책무The White Man’s Burden’) 사이에 놓는다. 그는 우리가 지난 40년간의 개발에 관한 문제점에 눈을 둘 것이 아니라, 대다수의 선진국들의 뒤에 남겨진 채 빈곤에 허덕이고 있는 최빈국들이 안고 있는 새로운 도전과제들에 초점을 맞춰야 한다고 외친다. 원조자들은 기존의 좁은 ‘원조정책’보다 좀더 넓은 의미의 ‘개발 정책’에 관하여 보다 창의적으로 생각해야 한다. 요컨대, 우리는 목표는 좁히고 수단을 확장해야 한다는 것이다.

-태평양 국가들에의 적용

최근의 한 Economic Roundup의 기사에서 대부분의 태평양 국가들의 경제가 최근 수십년간 대량의 전통적인 정부개발원조(ODA)에도 불구하고 좋지 않았다고 보도되었다. 태평양 국가들 중 다섯은 세계은행의 ‘취약국(fragile states)’ 명단에 포함되어 있다. 이러한 태평양 국가들은 우리가 최빈국이라고 추정하는 다른 밑바닥 10억 국가들에 비해 약 0.5%가량 뒤처졌으나, 세계은행의 취약국 명단에 속한 다른 국가들을 앞질렀다. (표 3, 표 4)

태평양 국가들은 거대시장으로부터의 높은 운송비, 약한 통치력, 때때로 천연자원에 대한 높은 의존도, 그리고 어떤 경우에는 분쟁이나 쿠데타 기간으로 인한 단절의 어려움에 직면한다. 밑바닥 십억을 돕기 위해 필요한 정책들에 대한 콜리어의 분석은 태평양 국가들에게 시사하는 바가 크다:

1.태평양 국가들에게 성장을 막는 지리적 장벽의 부정적인 영향을 최소화하고 자원에서 얻는 수익과 원조를 관리할 정책들을 만들어야 한다.

2.원조자들은 통치력 강화와 붕괴된 안보 회복에 대한 ‘정부 전체의’ 인내심 있는 헌신을 지속해야 한다. 채굴과 건설사업의 투명성과 재정투명성 확보 분야에서 국가 자체의 수행을 강화하는 국제 규약의 개발을 장려해야 한다.