지속 가능한 개발과 거버넌스 : 시민 사회의 참여가 필요합니다
저자 : NGLS(UN Nongovernmental Liaison Service)
글로벌 지속가능개발 거버넌스를 개혁해야 합니다.
1992년 리우데자네이루(Rio de Janeiro)에서 전 세계 지도자들이 모여 글로벌 환경파괴의 주요 원인에 관한 합의를 내렸습니다. 그 내용은 바로 산업화된 국가들을 중심으로 빈곤, 불평등, 불균등을 악화시키는 지속불가능한 소비와 생산이 국내적 수준뿐만 아니라 국제적 수준에서도 계속된 결과 전 세계에 걸쳐 환경위기가 발생했다는 것이었습니다. 그러나 지난 20년 동안 기업의 권리는 인간과 환경에게 보장되는 권리보다 훨씬 강력해졌습니다. 시민사회는 이제 기업, 인간, 환경 간의 불평등한 권리를 바로 잡아야 할 때라고 주장합니다.
시민사회단체들은 권리의 불평등으로 인한 민주주의의 결핍을 해결하기 위해 정부가 책임감을 갖기를 요구합니다. 정부가 공표한 계획, 제도 등을 반드시 실천하고 시행해야 한다는 것입니다. 최근 UN회원국들은 G20과 같은 새로운 집단을 구성해 다자간 대화(multilateral talks)를 하고 있는데, G20은 이른바 ‘지속가능한 개발 시스템을 유지하는 데에 중요한’ 국가들로 이루어져 있으며 이 국가들은 무엇보다도 경제 부문을 우선시합니다. 그러나 2012년 리우+20(Rio+20, 리우는 리우데자네이루의 속칭)을 성공적으로 개최하기 위해서는 ‘지속가능한 개발 시스템을 유지하는 데에 중요한’ 회원국들이 인권을 준수하고 지속가능한 프레임워크를 확보해 인권시스템과 생태계에도 경제 부문만큼 막대한 비중을 둬야 합니다. 다시 말해 경제, 인권, 환경 세 부문을 모두 아울러 지속가능한 개발을 이루어야 한다는 의미입니다. 따라서 리우+20에서 합의한 내용을 전 세계적으로 알려 경제, 인권, 환경 세 부문에 모두 적용해야 할 뿐만 아니라, 지속불가능한 소비, 생산 패턴의 형성 및 지속가능성의 저해 등을 방지하고자 형성된 국내적, 국제적 협약에 도입해 모든 회원국들이 준수할 수 있도록 해야 합니다.
향후 출범할 지속가능개발이사회(Sustainable Development Council)는 브레튼우즈(Bretton Woods) 체제 하에 창설된 기관들의 완전한 참여와 책임을 촉진하는 옴부즈맨 제도뿐만 아니라, 국가별 정례 인권검토(UPR: Universal Periodic Review)도 함께 시행해야 합니다. 또한 국내적, 국제적 정책의 일관성을 유지하는 데에 주의를 기울여야 합니다.
새천년개발목표(MDGs: Millennium Development Goals)가 주목을 받는 이유는 추진 목표에 정확한 기한이 명시돼 있어 정부가 책임감을 유지하는 데에 효과적이기 때문입니다. 그러나 이와 같은 긍정적 전망과는 달리 각 국 정부는 MDGs를 달성하는 과정에서 개발 아젠다(development agenda)의 범위를 크게 좁혔으며, 그 결과 거버넌스 메커니즘이 바뀌고 재정구조가 협소해졌습니다. 그 어떤 이해당사자도 지속가능한 개발목표와 새천년소비목표를 다자적 수준에서 실천하는 행동의 범위를 좁히기 위해 이용해서는 안됩니다.
또한 국제회의에서 기후, 어장 고갈, 통화제도 등 지속가능성과 관련된 의제들에 대해 논의해야 합니다. 특히 통화제도는 큰 혼란과 혼돈에 빠져있어 재정적 지속가능성을 저해하고 있습니다. 세계에서 가장 가난한 국가들을 포함한 여러 개발도상국들이 막대한 부채를 짊어진 부유한 국가들의 채권국(creditors)인데, 이러한 현실이 최근 일부 개발도상국들이 자국의 환경을 파괴하고 국민들을 착취하는 근본적인 원인이라고 알려져 있습니다.
경제, 인권, 환경 세 부문에서 지속가능한 개발을 이루기 위해 국내총생산(GDP: Gross Domestic Product)보다 더 정확하고 효과적인 지표를 고안해야 할 필요성이 높아지고 있습니다. 현재 운영하고 있는 경제시스템을 바꾸려면 각 국 정부의 최고위층 인사들이 적극적으로 새로운 지표를 이용해 정책을 만들고 예산을 적절히 배분해야 합니다.
1992년 리우회의 이후 전개된 시민사회 참여의 역사
지속개발위원회(CSD: Commission on Sustainable Development)의 첫 번째 임기인 1993~1997년과 두 번째 임기인 1997~2001년의 기간 동안 지금보다 훨씬 다양한 이해당사자들이 참여했습니다. 1992년 지구정상회담(Earth Summit, 리우회의의 속칭) 이후 5년이 지난 1997년에 UN총회 제 2위원회(UNGA Second Committee: United Nations General Assembly Second Committee)는 CSD 비정부기구 운영위원회(CSD NGO Steering Committee)의 조언을 기반으로 다양한 이해당사자(multi-stakeholder)들이 함께 대화를 나눌 것을 권고했습니다. 그 결과 이틀에 걸쳐 다양한 이해당사자들이 모인 대화의 장이 열렸는데, 주요그룹(Major Group)이 모여 각각 약 3분 동안만 발언하는 식의 대화보다 더 나은 성과를 거두었습니다.
주요그룹프로그램(The Major Groups Programme)은 아젠다21(Agenda 21)에 기반을 두고 있습니다. 9개 주요그룹에 속해 있는 집단 중 하나인 비정부기구(NGO: Non-Government Organization)는 여성, 원주민, 청소년 등 사회에서 소외된 집단의 권리를 지키기 위해 그들을 대신해 목소리를 높여줄 것을 요청 받았습니다. 또한 NGO의 참여는 UN에게 정당성을 부여합니다. 주요그룹프로그램은 주요그룹에 속한 모든 집단들이 서로 협력하고 적절한 자금을 지원받아야만 원활히 운영될 수 있습니다. 주요그룹프로그램은 학계, 종교계와 같은 외부 집단까지 포괄하지는 않습니다. 그러나 막상 주요그룹에 속한 지방정부는 스스로를 주요그룹이 아닌 다른 영역에 속해있다고 여기고 있습니다. 주요그룹프로그램은 다자간 플랫폼(multi-stakeholder platforms)에서 협의한 내용들을 충분히 반영하지 않고 있습니다. UN은 전 세계에서 가장 소외된 사람들이 참여할 권리를 보장해야 한다는 등의 입 발린 말을 하지만, 실상 지속가능한 발전을 누리지 못하는 세상에 살면서 가장 고통 받는 극빈층을 아우르려는 노력은 하지 않고 있습니다.
NGO는 정부가 전통적으로 수행하는 역할을 모방하는 과정에서 큰 좌절감을 느꼈습니다(예를 들어 오랜 시간과 노력을 투자해 3분으로 제한된 회의 발언시간에 관해 협의했음에도 발언시간 관련 공식 절차에 아무런 영향을 미치지 못한 경우). NGO의 참여 비중이 늘어날수록 그들이 효과적으로 참여할 수 있는 기회는 줄어들었습니다. 또한 중요한 이슈들이 논의될수록 NGO가 외교적 절차에 효과적으로 참여하는 것도 어려웠습니다.
무엇보다도 NGO는 각 국 정부들이 실패했던 상호 책임성(mutual accountability) 준수의 중요성을 부각시켰습니다. 일반적으로 각 국 정부는 정치적으로 지지를 받기 위해 맺은 협약을 제외한 국가 간 협약들을 굳이 지키려고 애쓰지 않습니다. 그러나 NGO는 정부간 과정(intergovernmental process)을 거치는 것과는 다른 방법으로 정부 당국이 자국의 국민들을 위해 맺은 협약에 책임감을 갖도록 촉진할 수 있습니다.
리우+20 이후 지속가능개발의 제도적 프레임워크에 시민사회가 참여할 수 있는 기회를 늘려야 합니다.
우리가 달성해야 할 목표는 리우+20을 통해 UN이 글로벌 지속가능개발 거버넌스 프레임워크에 시민사회가 적극적으로 참여할 수 있도록 보장하는 것입니다. 이 목표를 달성하기 위해서는 독창적인 계획들을 마련하기 위한 논의를 계속해 다양한 이해당사자들의 참여를 장려할 아이디어를 지속적으로 갱신해야 합니다. 이 작업은 지속가능발전이사회와 환경기구를 강화하는 데에 필수적입니다.
이처럼 지속가능한 개발 거버넌스에 시민사회 참여의 비중을 높이려는 시도의 일환으로 UN 산하에 다양한 이해당사자들을 위한 위원회를 설립해야 한다는 필요성이 제기되고 있습니다. 한편 UN식량농업기구(FAO: Food and Agriculture Organization) 산하 세계식량안보위원회(Committee on World Food Security)처럼 시민사회가 직접 스스로에게 적합한 메커니즘을 만들어야 한다고 제안하는 사람들도 있습니다.
지속가능발전이사회와 UN환경계획(UNEP: United Nations Environment Project)은 주요그룹프로그램을 핵심적인 참여 메커니즘으로 발전시키기 위한 방안을 구상하고 있는데, 이 과정에서 도입한 접근법이 효과적인지에 대한 논란이 계속되고 있습니다. 시민사회가 9개 집단을 포괄하는 주요그룹보다 훨씬 거대하고 다양하게 구성돼 있을 뿐만 아니라, 비즈니스와 산업 부문은 시민사회나 소외집단 그 어떤 영역에도 해당되지 않는 등의 문제점들이 발견되고 있기 때문입니다. (특히 영세기업, 소기업, 중소기업과 협동조합의 목소리를 대표해야 할 필요성이 높아지고 있으나 이들은 현재 특정한 집단으로 분류되지 않은 상황입니다.)
주요그룹시스템의 대표성, 참여성, 시행방안과 관련해 해결해야 할 문제점들은 여전히 남아있습니다. 먼저 대표성 측면에서 유엔기후변화협약(UNFCC: United Nations Framework Convention on Climate Chang)에서 시행한 NGO 참석현황 분석에 따르면, 정확한 데이터에 근거해 모든 집단들의 의견을 공평하게 반영해야만 NGO의 공공성과 책임성을 증가시킬 수 있습니다. NGO의 참여를 늘리기 위해 UN은 주요한 의사결정을 내리는 모든 순간에 NGO가 참관인으로 참여하고, 보고서 초안에 대해 지적하고, 정부와 동등하게 아젠다를 알 수 있도록 보장해야 합니다. 또한 각 국가들이 공표한 계획, 제도 등을 책임감 있게 지킬 수 있도록 옴부즈맨 제도를 시행하고 책임을 준수하는 메커니즘을 형성함으로써 시민들이 정부를 감시하고, 정부가 어떤 일을 하고 있는지 알고 검증하기에 용이한 환경을 조성해야 합니다.
2004년 UNEP는 글로벌시민사회포럼(Global Civil Society Forum)을 글로벌 주요그룹 및 이해당사자 포럼(Global Major Groups and Stakeholders Forum)으로 대체하고 12명의 지역대표의 지위를 “참관인”으로 변경했습니다. 그러나 UNEP의 최신개정판 가이드라인은 지역대표를 운영위원회 소속으로 되돌리고 “글로벌시민사회포럼”이라는 용어를 다시 사용하자는 제의가 들어왔다고 언급했습니다.
다자간 시스템(multilateral system)에 시민사회와 다양한 이해당사자들이 참여한 사례는 많습니다. 주요그룹시스템과는 대조적으로 시민사회조직들은 FAO에서 채택할 메커니즘을 직접 결정하곤 했습니다. FAO위원회에는 11개의 선거구에서 선출된 지역대표가 있으며, 각 선거구는 글로벌 협의 과정에서 결정됩니다. 이 구조는 UN해비타트II(UN-Habitat II) 운영과정과 견줄만한 유일한 시스템이라고 할 수 있습니다. UN해비타트II의 시스템은 시민사회가 정부와 동등한 자격으로 아젠다에 관한 문서의 초안을 작성하는 데에 참여할 수 있도록 구성돼 있습니다. 정부와 시민사회가 함께 작성한 초안을 정부가 지지하면 그 문서는 실질적인 효력을 발휘할 수 있습니다. 또한 해비타트 회의가 끝날 무렵 NGO, 정부, 산업 부문이 권고한 사항들을 협상으로 진전시키기 위해 UN인간거주정착센터(UNCHS: UN Commission on Human Settlements)가 이들을 위한 의석을 따로 마련해야 한다는 주장이 제기됐던 바 있습니다.
옴부즈맨롤(ombuds-role) 제도는 시민들이 국제기관과 소통할 수 있는 기회의 창구를 마련해 정부가 맺은 국제적 협약들을 준수하도록 감시하는 역할을 수행합니다. 옴부즈맨롤 제도가 매번 성공적이지는 않습니다. 그러나 수많은 국제금융기구(IFIs: International Financial Institutes)들이 그룹점검시스템(inspection panel system)을 시행하고 있습니다. 또한 시민들이 국제포럼에 참가해 정부를 대상으로 직접 항의함으로써 정부의 책임감을 갖도록 만드는 기본협약(Framework Convention)의 깨끗한 개발 메커니즘(clean development mechanism)도 지속적으로 유지되고 있습니다. UN총회(UN General Assembly) 산하 인권이사회(Human Rights Council)가 실시하는 국가별 정례 인권검토는 동료평가(peer review)를 유지하기 위한 메커니즘인데, 동료평가는 막대한 규모로 시민사회를 동원하고 국제적 수준의 정치적 견인력을 창출합니다.
UN국제노동기구(ILO: International Labour Organization)에서 무역조합은 비국가행위자로서 고용주와 함께 국가와 동등한 위치에서 제도의 개정을 논의할 수 있습니다. ILO에서 무역조합은 회의에서 발언 시간을 확보하고 시스템의 규정, 자본 운용 방향 등에 관해 찬반을 표명할 수 있는 권리를 가질 뿐만 아니라 다자간 대화 및 협상에서 의사결정을 내릴 수 있습니다. 다시 말해 비국가행위자들이 정부가 이미 결정한 국제적 사안을 지지하는 수준에서 그치지 않고 직접 결정해 합의할 수 있는 기회를 얻는 것입니다.
한편 다양한 이해당사자들이 지역에서 합의사항을 이행하고 서로 협력하는 사례로 오르후스협약(Aarhus Convention)과 같은 지역협정(regional agreements)을 들 수 있습니다. 오르후스협약 하에 지방 법집행기관(local law enforcement)은 NGO, 지역사회 기반 조직들과 협업할 의무를 갖게 됩니다.
NGO는 책임성과 관련한 문제점들에 직면해 있습니다. 조직적인 시민사회와 전 세계적인 사회변화를 선도하는 시민운동 사이에 큰 괴리가 있기 때문입니다. NGO는 공동의 비전을 이루기 위해 협동하는 과정에서 NGO 내부 뿐만 아니라 외부로부터 발생한 문제점들에 끊임없이 부딪히고 있습니다. 각 국 정부들은 주요그룹이 다자간 시스템에서 내려진 결정들을 어떻게 시행하고 있는지에 대해서 보고하지 않는다고 지적했습니다.
만약 시민사회조직들이 2012년 리우회의까지 글로벌 지속가능한 개발 거버넌스 프레임워크에서 UN이 시민사회 참여를 어떻게 보장해야 하는지에 대해 구체적 제안을 마련하지 못할 경우, 시민사회는 메커니즘을 이끄는 것이 아닌 메커니즘에 끌려 다니는 위치에 머물게 될 것입니다. 따라서 리우+20에 앞서 하루 빨리 NGO와 주요그룹이 정부, UN과 함께 실질적인 합의를 이루어야 합니다.
