빈곤국가의 사회보장 사업은 식량위기를 해결할 수 있을까?
저자: World Bank
기근과 싸우는 것은 가난을 종식시키고 사람들을 살리는데 있어 가장 기본적인 것 입니다. 식량이 고갈된 이후의 긴급지원으로는 문제를 해결하는데 있어 충분하지 않습니다. 식량의 긴급지원을 필요로 하는 가정들은 일년 중 대부분을 충분하지 않은 식량에 의존해서 살아갑니다. 이러한 상황은 식량안전보장을 유지하고 굶주림을 감소시키기 위한 프로그램을 고안해야 된다는 필요성을 제기합니다. 보조금과 사회적 지원 그리고 공공사업을 포함하는 사회보장제도는 사람들의 삶을 변화시키고 사람들에게 어려움이 닥쳤을 때 그들을 보호할 수 있는 한 가지 방법이 될 수 있습니다. 어떤 상황에서 어떤 일들을 해야 하는지는 정책 결정자들과 개발전문가들이 알고 싶어하는 것들이며 특히 이들은 아시아와 아프리카에서 발생하는 기근에 대해서 관심을 가지고 있습니다.
세계은행(World Bank)은 사람들의 가난을 종식시키고 그들의 삶을 개선시키기 위해 노력하고 있습니다. 또한 각 나라가 유엔 새천년개발목표(MDGs: United Nations Millennium Development Goals)를 달성할 수 있도록 돕고 있습니다. 사회보장제도는 이 같은 세계은행의 목표를 달성하기 위해 반드시 필요한 부분입니다. 세계은행은 현재 실시되고 있는 프로그램을 분석하고 실행하고 발전시키기 위해 여러 국가들과 적극적으로 협력하고 있습니다. 사회보장제도가 사람들의 자립을 돕는 분야에서 수행하는 역할을 이해하기 위해 세계은행은 에티오피아(Ethiopia)가 시행하고 있는 프로그램에 대한 평가가 이루어지도록 지원했습니다. 그리고 공공사업 고용 프로그램이라는 것이 있는데, 이는 극도로 가난한 가정들이 1년 동안 먹기에 충분한 정도의 식량을 보유하도록, 그리고 가뭄기간에는 기근이 발생하지 않게 하기 위해 고안된 프로그램입니다. 뿐만 아니라 일할 수 없는 사람들을 위해서는 현금을 지원하기도 합니다. 이러한 프로그램 외에도, 각 가정들이 좀 더 자립할 수 있도록 농업자산을 구축할 수 있도록 지원해주는 프로그램도 시행되고 있습니다. 세계은행은 이러한 프로그램들이 매년 지속되는 식량 위기를 각 가정들이 더 잘 관리할 수 있도록 도움으로써 식량안전보장을 개선시켰다고 평가했습니다. 오늘날 에티오피아는 여러 기부자들의 도움으로 더 많은 사람들을 돕기 위해 이 프로그램을 확장하고 있습니다.
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현재 상황(Context)
많은 사람들에게, 기근이라는 단어는 에티오피아에서 1984년에서 1985년에 발생한 심각한 가뭄에 따른 식량 부족으로 수천 명의 목숨을 앗아간 사건으로 정의되었습니다. 긴급지원은 셀 수 없는 목숨들을 구원하였지만, 근본적인 해결책이 되지는 못했습니다. 이 기근이 발생한 이후 20년간, 심각한 가난•홍수•가뭄을 포함한 혹독한 기상상황들은 에티오피아 지도자들이 사람들에게 식량을 공급하고 굶주림을 멈추기 위한 긴급구조를 지속적으로 호소하도록 만들었습니다.
‘식량 격차(food gap)’는 무엇을 의미할까요? 평균적으로 성인은 하루에 두 번의 식사를 하고 아이들은 세 번의 식사를 하지만, 충분한 식량이 없을 때 각 가정은 이 같은 식사 횟수를 줄입니다. 그리고 이 경우, 원하는 만큼의 음식을 섭취하지 못하게 됩니다. 한편, 식량이 충분하게 공급되면, 가정에서 성인들은 평균적으로 세 번의 식사를 하며 아이들은 네 번의 식사를 하게 됩니다.
원조피로현상(Donor Fatigue)은 국민들에게 더 나은 원조를 제공하려는 에티오피아 정부의 노력과 결부되어 원조국과 에티오피아 정부가 극심한 가난을 완화하고 굶주림을 멈추기 위한 새로운 접근방법을 고려하도록 만들었습니다. 2003년에 에티오피아 정부는 식량안전보장을 개선하고자 실무그룹을 창설하기 위해 원조국과 여러 NGO와 협력했습니다. 협력의 결과는 2005년부터 시작된 생산적인 안전보장 네트워크 프로그램(PSNP: Productive Safety Net Programme}이었습니다. 아프리카에서 최대규모로 진행되는 이 프로그램은 처음에는 만성적인 식량부족으로 고통 받고 가뭄에 취약한 지역에 살고 있는 에티오피아 인구의 8%에 해당하는 760만 명을 목표로 삼았습니다. 일을 할 수 없는 사람들을 위해 마련된 공공사업과 일할 수 없는 사람들을 위한 직접적인 보조금 정책을 통해, 프로그램은 가정들이 필요한 식량을 확보할 수 있고 사람들이 소유한 생산력 있는 자산을 팔지 않고도 충분한 식량을 공급받을 수 있도록 노력했습니다.
공공사업에서 일하는 사람들은 1년 중 6개월을 일하게 됩니다. 일하는 6개월은 “의존” 기간이라고 불리는데 이는 식량 생산기간이 끝나고 새로이 작물을 심기 때문에 식량이 부족한 몇 개월에 해당합니다. 급여는 가족구성원의 수에 따라 달라지며, 첫 해의 평균 급여는 186 비르(Birr)(10 USD)이며 5년 동안의 총액은 3,370 비르(Birr)(200 USD)정도입니다. 급여는 현금이나 식량 또는 두 가지의 조합으로 이루어집니다. 그리고 장애인이나 나이든 사람으로 이루어져 일할 수 있는 사람이 없는 가정은 직접적인 현금보조를 받습니다.
이와 함께 시행되는 “또 다른 식량 안보 프로그램(the Other Food Security Program)”이라고 불리는 정부의 프로그램은 농업 융자와 사람들이 농업을 개선하고 자본을 설립할 수 있도록 돕는 서비스를 제공합니다. 이 프로그램은 부분적으로는 자원 부족 문제와 대상 선정이 어려웠기 때문에, 실행하는데 어려움이 있었습니다. 가정 자산형성 프로그램(Household Assets Building Program)으로 새로이 명명된 프로그램은 2009년부터 시작되었습니다. 가정 자산형성 프로그램은 농업 분야에 있어 좀 더 수요자 중심적인 프로그램을 포함하고 공공사업의 수혜자에 초점을 맞추고 있습니다. 궁극적으로, 공공사업과 자산형성 프로그램, 그리고 정부의 노력을 통한 최종 목표는 사람들이 원조 없이도 자립할 수 있도록 기초자산을 형성시켜주는 것입니다.
평가
2006년, 2008년, 2010년에 티그레이(Tigray), 암하라(Amhara), 오로미야(Oromiya) 그리고 남부국가민족주(SNNPR: Southern Nations Nationalities and People’s Region)에서 프로그램의 수혜자와 비수혜자를 대상으로 세 번의 조사가 이루어졌습니다. 3700가정이 매번 똑같이 조사되었으며 조사를 통해 연구자들은 2006년에서 2010년에 그들의 생활 조건이 어떻게 변화했는지 알 수 있었습니다. 프로그램은 대상을 무작위로 선정한 것이 아니라, 식량사정이 양호한 계층은 제외되었습니다. 때문에 수혜자들과 비수혜자들 집단은 여러 가지 면에서 차이를 보였고, 이로 인해 두 집단을 비교하는 것은 어려웠습니다. 대신에, 연구자들은 참가기간을 고려하면서, 프로그램의 영향력을 평가하기 위해 일반화된 성향 점수를 사용하였습니다. 따라서, 연구자들은 프로그램 참여 수준에서 선택적 편향을 설명할 수 있게 되었고 1년간 수혜를 받은 사람들과 5년간 수혜를 받은 사람들을 비교하여 프로그램의 영향력을 측정할 수 있었습니다. 연구자들은 식량안전보장과 관련하여 자산형성 프로그램과 공공사업의 영향력을 평가하였습니다.
조사 결과들
프로그램에 참여한 사람들은 좀 더 수월하게 식량을 확보할 수 있습니다.
프로그램 시행 전에, 가구들은 1년 중에 가족들에게 필요한 식사를 제공하지 못하는 기간이 3.6개월 정도 된다고 답했습니다. 프로그램에 참여하고 5년이 지난 후에, 식량이 부족한 기간은 1개월로 줄어들었으며, 이는 결과적으로 각 가정에서의 식량 요구치를 만족하지 못하는 기간이 29% 정도 감소한 것입니다. 다른 말로, 이러한 감소는 1년 동안 식량이 보장되는 기간이 32일 증가한 것으로 해석할 수 있습니다.
프로그램의 성과는 연구자들이 가뭄에 취약한 지역에 거주하는 가정에 초점을 맞추었을 때 더욱 두드러지게 나타납니다. 조사가 이루어진 기간 동안 최소 두 번 이상 가뭄을 겪은 가정이 50% 이상인 지역으로 정의된 가뭄취약지역에서 공공사업의 혜택을 5년간 받은 가정들은 혜택을 1년간 받은 가정들과 비교하여 식량부족기간이 25% 감소하였습니다. 또한 가뭄에 덜 취약한 지역에 거주하는 가정들은 식량부족기간이 42% 감소하였다고 보고되었습니다.
그리고 “의존” 기간(lean periods) 동안, 5년간 프로그램에 참여한 가정들은 자녀들에게 더 나은 영양을 공급할 수 있었습니다. 1년간 프로그램에 참여한 가정과 비교하여 의존기간 동안 자녀들의 식사횟수는 5% 증가하였습니다. 또한, 프로그램에 참여했던 가정은 가축과 생산적 자산 가치가 느리지만 꾸준히 증가하는 경험을 했습니다. 다시 말해, 더 많고 좋은 괭이, 낫, 쟁기 등의 농업장비를 가질 수 있었습니다. 그리고 가족을 부양하기 위해 재산을 팔아야 하는 가정의 비율 또한 감소하였습니다. 프로그램은 양, 염소, 소 등의 가축의 수가 증가하는데 기여하였습니다. 가뭄이 널리 퍼진 지역에서 5년간 프로그램에 참여했던 가정은 1년간 참여했던 가정과 비교하여 가축수가 11% 증가하였습니다.
프로그램에 참여하지 않은 가정의 재산 가치가 변동이 심했던 반면, 프로그램의 수혜를 받은 가정은 그들의 생산적 자산 가치가 조금씩이지만 꾸준하게 증가했습니다. 이 같은 자산 가치 안정성을 보여주는 증거로 출혈 투매(distress sale) 가 이루어지는 비율이 감소했습니다. 프로그램을 시작할 때 프로그램을 진행하는 가정의 51%가 출혈 투매하였습니다. 2010년, 이 수치는 34%로 감소하였습니다. 한편 프로그램에 참여하지 않은 가정들, 즉 처음부터 여건이 좋았던 가구들의 출혈 투매 비율은 2006년에 44%에서 2010년에 28%로 감소했습니다.
공공사업 프로그램을 통해 거래가 이루어지면, 비공식적으로 개인들 간에 행해지던 거래가 중단되거나 사람들이 새로운 소득 창출 활동을 하지 않게 될 것이라고 우려하는 것은, 근거 없는 것으로 판명되었습니다. 다시 말해, 사람들이 프로그램에 의존하게 되는 것은 결코 사실이 아닙니다. 주로 증여나 대출을 의미하는 비공식적인 거래는 프로그램 시행 이후에 전혀 감소하지 않았습니다. 오히려 통계적으로 크게 유의미한 수치는 아니지만, 가구 내부적으로 추가적인 소득이 증가하거나, 친족들 간의 거래가 약간이나마 증가하는 현상이 나타났습니다. 마찬가지로, 공공사업 프로그램이 농업 이외의 새로운 사업을 시행할 가능성을 감소시킬 것이라는 주장 역시 사실이 아니었습니다. 공공사업 프로그램은 사람들에게 일자리를 제공하는 것에 그치는 것이 아니라, 국가의 인프라를 개선하였습니다.
각 가정은 농업생산과 농지를 개선하기 위해 만들어진 다양한 프로젝트에 참여했습니다. 매년, 계단식 농업, 도로 사업, 소규모 관개 시스템 운영 등의 프로그램이 4만 개 이상 시행되고 있습니다. 식량안보에 있어 가장 큰 성과를 보인 집단은 공공사업 프로그램에 참여했을 뿐만 아니라 가구 재산 증가와 농업생산 개선 프로그램의 혜택을 받은 가구들이었습니다. 5년간 시행된 공공사업 프로그램과 농업재산 및 농업생산을 증가시키는 프로그램의 수혜를 받은 가정은 약 1.53 개월 만에 식량안보가 향상되었습니다. 공공사업 프로그램에만 5년간 참여했던 가정과 비교했을 때, 공공사업뿐만 아니라 자산형성 프로그램에도 5년간 함께 참여했던 가정은 17일이 추가적으로 더 걸리긴 하였지만 식량안전을 보다 효과적으로 증진시킬 수 있었습니다.
두 공공사업 프로그램에 참여한 가정은 매년 곡물을 147kg 이상 생산 하였습니다. 마찬가지로, 두 프로그램에 참여한 가정은 하나의 프로그램에만 참여한 가정보다 21% 이상의 비료를 사용하였습니다. 그리고 두 프로그램에 모두 참여한 가정은 공공 사업프로그램을 한 가정보다 비료 사용량이 19% 더 많았습니다. 또한 양쪽의 가정은 표층을 보호하여 생산성을 향상시키는 돌단쌓기(stone terracing)에 13% 이상 투자하였습니다. 그리고 펜스사업에는 16.4% 이상 투자하였습니다.
결과적으로는 두 프로그램의 상호 보완적인 면을 강조합니다. 자산형성 프로그램은 우수한 농법을 지원할 기술지원을 제공합니다. 공공사업 프로그램은 가정이 식량을 유지하고 농업 생산과 재무 안정성을 향상시킬 수 있도록 도와주었습니다. 광범위한 분야에 걸친 사회적 안전망은 사람들이 그들의 식량안보를 증가시키고 그들의 재산을 쌓는데 도움을 주지만 한편으로는 시간이 다소 걸린다고 평가됩니다.
사람들의 삶을 향상시키고, 식량안보를 구축하는 데 도움을 주고자 하는 대부분의 프로그램들은 기껏해야 1~2년간 지속됩니다. 반면 에티오피아의 프로그램은 5년간 지속되고 있습니다. 필요한 경우, 그 기간이 조정되고 변경되기도 합니다. 덕분에 에티오피아의 각 가정은 정기적이고 예측가능한 지원을 확실히 받을 수 있게 됩니다. 세부사항에까지 관심을 가지고, 프로그램의 지속성에 대해 신뢰를 주는 것은 사회적 보호 프로그램이 성공하기 위해 필요한 중요한 사항입니다.
결론
에티오피아의 정책기관과 국제 원조기관은 수확을 방해하고 기아문제를 발생시키며 가정을 위협하는 이상기온 때문에 장기적으로 어려움을 겪어오고 있습니다. 단기적으로 구호품을 제공하도록 만들어진 긴급구호 프로그램이 실시된 후에, 에티오피아와 구호단체들은 사람들이 안전하게 살 수 있도록 도와줄 뿐 아니라 재해에도 대처할 수 있는 프로그램을 만들려고 했습니다. 그 결과 만들어진 것이 빈곤 가정을 안정시키고 강화하기 위해 공공 고용 창출, 사회적 기부, 농업자산 형성 제도를 이용하는 에티오피아의 ‘생산적 사회 안전망 프로그램(Productive Safety Net Programme)’입니다. 일을 할 수 있는 사람이 일을 할 수 없는 사람에게 돈을 지급하는 공공 사업 프로그램을 통해 보다 안정된 수입을 가정에 제공할 수 있게 되었고, 가뭄과 홍수와 같은 어려운 기상조건에 준비하고 살아남을 수 있도록 도움을 줍니다. 한편, 농업자산을 구축하기 위한 프로그램은 각 가정이 경제적인 자립과 안정성을 가질 수 있도록 도움을 줍니다. 뿐만 아니라, 혁신적인 사회보호 프로그램들은 이미 대단히 성공적이라고 합니다.
기부단체의 지원을 받은 에티오피아는 2015년까지 60만 명을 도와주는 것을 목표로 프로그램을 확장하고 있습니다. 아프리카의 몇몇 대규모의 사회적 보호 프로그램과 에티오피아의 프로그램은 이상기후와는 별개로 극심한 빈곤 문제를 해결하려는 나라들에 좋은 본보기가 됩니다. 사회적 보호는 빈곤에 맞서는 유일한 방법인 동시에 매우 중요한 것입니다.
